“鄂尔多斯通告”火了，背后最需救助的4个群体不能再耽误了

　　【导读】“在鄂尔多斯，无论任何时刻，我们都坚持生命至上，救人为先。”2022年11月4日，内蒙古鄂尔多斯市政法委一则依法防疫、保障群众权利的通告冲上热搜，引发热议。同日，广州卫健委发言人也在发布会上表示，疫情防控期间将全力提供医疗救助服务保障，只要与人民生命有关的，不惜代价不讲条件，优先治病救人。据媒体报道，疫情以来特别是近期以来，多地出现因疫情防控而严重影响送医救治、孕妇生产、老幼伤残救助的痛心现象。依法防疫和权利保障，成为人们共同关注的重要问题。

　　在突发公共卫生事件这一特殊场景中，权利主体、对象、内容以及权利保护场景、保护原则、保护机制等，均与以往大为不同。本文主文指出，突发重大疫情及其防控会产生4类弱势群体：因自身身体状况而受到疫情更严重威胁的群体，因所处特殊情境而更容易遭受疫情侵袭的群体，因缺乏疫情防控措施适应条件和能力而生活困难的群体，以及因疫情防控措施而失去经济来源的群体。作者认为，这些弱势群体的人权一方面需要获得平等的尊重和保障，另一方面需要予以必要的特殊保护。对于缺乏适应疫情防控措施条件和能力而面临生存和生活困难的弱势群体，尤其应当作出相应的特殊安排。事实上，针对这些问题，近年来中央政府已发布一系列政策措施，要求对各类弱势群体予以必要保护，但在具体执行中却出现种种问题，这一现象必须深思。

　　本文延伸阅读部分指出，发生突发公共危机事件，国家负有“即时预判责任”、“渐进救济责任”和“依法治理责任”。如果初期因预判不足而导致措施应对过度，那么随着事件发展，在客观理性判断的基础上，要尽量排除相关措施可能导致的次生风险，最大限度保障公民的生命健康权；为防止突发危机事件的影响恶性发展，使公民权利免遭更大风险，政府在依规治理的同时，必须以法治思维、法治方式、法治手段进行社会治理。

　　本文主文节选自《突发重大疫情下四类弱势群体人权的特殊保护》，延伸阅读节选自《突发公共危机事件中权利救济的政府责任》，两篇文章均原载《人权研究》（辑刊）2020年“疫情中的权利保障笔谈”专栏，仅代表作者观点，特此编发，供诸君参考。

【鄂尔多斯政法委2022年11月3日通告】

突发重大疫情下四类弱势群体人权的特殊保护

（作者：常健，南开大学人权研究中心，南开大学周恩来政府管理学院）

　　重大疫情涉及千家万户的生命和健康，这要求政府必须依法采取应急乃至紧急措施，预防和控制疫情的蔓延，救治感染者，降低疫情带来的危害和损失。值得注意的是，疫情对不同人群所造成的威胁是有差异的，不同人群抵御疫情侵袭的能力也是有差异，那些受到疫情更严重威胁和那些更缺乏抵抗疫情能力的人们就会成为疫情下特殊的弱势群体，需要予以特殊的保护。与此同时，当政府采取一系列疫情防控和患者救治的应急措施时，不同人群对应急状态或紧急状态的适应条件和适应能力是有差别的，那些缺乏适应条件和适应能力的人们就会成为疫情防控中新的弱势群体。这些弱势群体的基本人权需要得到平等的保障，他们的特殊需求应该得到特殊的满足。因此，如何对疫情之下和疫情防控中出现的各类弱势群体予以平等的人权保障和必要的特殊保护，涉及人权的公平享有和平等实现，值得深入加以研究。

　　突发重大疫情下的四类弱势群体

　　在人权领域中所说的弱势群体，一般是指在特定社会体制下处于弱势地位的人群，他们由于特殊的历史原因和自身的生理或社会原因，其人权特别容易受到侵犯，因此其权利不仅需要平等保障，还需要相应的特殊保护。这样的弱势群体通常包括妇女、儿童、老年人、残疾人、少数民族或少数族裔等。

　　然而，在发生重大疫情时，面对疫情和政府为防控疫情所采取各种应急措施，会形成为各种相对弱势的群体。在这次新冠疫情发生后，这些弱势群体的基本人权保障需求被突显出来。可以从两个维度对这些弱势群体进行分类：第一个维度是疫情和疫情防控措施对人的影响；第二个维度是主体所具有的能力和所处的情境对人产生的影响。由这两个维度可以将突发重大疫情下所产生的相对弱势群体分为四种类型（见表1）。

　　第一类弱势群体是在突发重大疫情时由于自身身体状况而受到疫情更大威胁的人群，如疫情感染者，更易感染疫情的老年人和患有相关基础病的人，以及缺乏自我防护能力的残疾人、未成年人、孕妇、精神障碍者等。

　　第二类弱势群体是在突发重大疫情时由于所处的特殊情境而更容易遭受疫情危害的人群，包括与感染者发生各类密切接触的人员，如疫情救治一线的医护人员、感染者家属、快递员、商店店员等，还有处于特殊管制状态的监狱服刑人员、精神病院的住院患者，以及处于集中生活状态的孤儿院、养老院、残疾人福利院的住院人员等。

　　第三类弱势群体是因缺乏适应疫情防控措施的条件或能力而面临生存和生活困难的人群。在此次抗击新冠肺炎的过程中，由于限制人员活动范围和非必需的商业流通，疫情爆发地区的居民和无法返回原居住地的人员的基本生活需求满足都受到了极大的限制，特别是那些滞留在疫情爆发地区无法返回原住地的人员，以及独居的老年人和缺乏人员照料的残疾人，会面临更大的生活困难。此外，患有其他疾病需要就医的患者也会由于医院集中力量和资源抢救疫情感染者而难以及时就医。

　　第四类弱势群体是因疫情防控措施而失去经济来源的人群。在疫情防控期间，由于企业停产、商店停业、项目停工，出现了很多失业人员，或在停工期间没有收入的人员，以及靠拾荒维持生存的人员。一些家庭会因为疫情而陷入贫困。

　　由于这四类群体在突发重大疫情下的弱势地位，所以他们一方面需要平等的人权保障，另一方面需要必要的特殊保护。其中有些群体可能同时属于这四类弱势群体中的至少两类，例如患有其他需要医治的疾病的疫情感染者、滞留在武汉无工可打又无家可回的农民工、独居老人、残疾人、精神障碍者等，它们成为突发重大疫情下的“双重弱势群体”，需要予以更多的特殊保护。

　　在疫情防控中对弱势群体权利的平等保障

　　在疫情防控过程中，对上述四类弱势群体应当予以平等的权利保障，不能加以歧视或不合理的区别对待。

　　第一，应当特别防止对疫情爆发地区居民的歧视。为了防止疫情蔓延，政府会采取一系列措施限制疫情爆发地区人员的流动，疫情爆发地区居民会因此付出沉重的代价，因为这意味着无法通过外出来躲避疫情，而且自身的生活需求满足会受到极大限制。这是为所有其他地区人民作出的牺牲。在这种情况下，要特别防止对疫情爆发地区居民不加区分地污名化，把该地区名称用来命名病毒，把该地区居民等同于疫情的感染者，甚至对该地区居民加以丑化和污名化。这些做法都是对疫情爆发地区居民不受歧视权利的侵犯。

　　第二，在医疗服务、公共卫生服务和基本生活服务的分配上，需要一视同仁，防止对老、幼、病、残人员的忽视，以及对滞留疫情爆发地区的外地人的歧视。在疫情爆发时，医疗、公共卫生和基本生活用品都会在巨大的需求面前出现严重的短缺。针对这种短缺，政府会采取应急资源的分配措施，使医疗、公共卫生服务和基本生活用品供给能够更合理地满足居民的需求。在对应急资源进行分配时，要特别防止对弱势群体的忽视，用公平的标准平等保障每个社会成员的权利。一方面，要防止对老、幼、病、残等缺乏发声能力的人员的忽视；另一方面，要防止对滞留疫情爆发地区的外地人员的歧视。

　　在疫情防控中弱势群体所需要的特殊保护

　　弱势群体由于其所处于的弱势地位，缺乏与其他群体平等行使基本人权的条件和能力，因此，需要根据各类弱势群体的特殊需求予以必要的特殊保护。在疫情防控过程中，各类弱势群体需要不同的特殊保护（见表2）。

　　首先，对于那些因自身身体状况而受到疫情更严重威胁的弱势群体，应当作为重点救治、预防和帮助对象。对重症感染者应当予以重点救治；对老年人和患有相关基础病的患者，应当作为重点预防和救治对象；对于残疾人，应当根据他们残疾的状况提供相应的帮助，如对聋哑人提供有关疫情防控的手语服务，对身体残疾者提供无障碍服务，对视力残障者提供盲文服务。

　　其次，对于因所处的特殊情境而更容易疫情侵袭的弱势群体，应当给予相应的帮助。对救治一线的医护人员，应当为他们提供充分的防护装备；对与感染者密切接触者，应当提供专门的设施进行隔离观察；对在疫情期间仍然从事防疫物资和基本生活品物流供应的人员，应当予以特别关心，为他们提供更安全的防护条件。对于在孤儿院、养老院、精神病院的住院人员，应当保障他们获得所需要的护理和卫生防疫服务；对于监狱服刑人员，应当保障他们获得必要的卫生防疫服务。

　　再次，对于缺乏适应疫情防控措施条件和能力而面临生存和生活困难的弱势群体，应当作出相应的特殊安排。对于被封城的疫情爆发区域居民，应当提供基本生活保障；对于滞留在疫情爆发区域的外地人，应当提供基本住宿和必需的食物。对于缺乏护理照料的老年人、未成年人、孕妇、精神障碍者，应当提供特殊的照料服务。对于患有其他疾病需要就医的患者，需要统筹安排医疗人员和医疗资源保证他们能够得到及时和必要的医治。

　　最后，对于因疫情防控措施而失去生活来源的弱势群体，应当给予适当的生活补贴和基本生活保障。特别是对失业人员、失去经济来源的人员、陷入贫困的家庭，政府应当给予紧急救济，使他们能够维持基本生活。

　　2020年，针对新冠病毒疫情下弱势群体的各种问题，政府及时发布了一系列文件，要求对各类弱势群体予以必要的保护。中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组发布了《关于全面落实进一步保护关心爱护医务人员若干措施的通知》。国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制发布了《关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》，要求“各地对于受疫情影响在家隔离的孤寡老人、因家人被隔离收治而无人照料的老年人和未成年人，以及社会散居孤儿、留守儿童、留守老年人等特殊群体，要组织开展走访探视，及时提供帮助”。民政部先后印发了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间有关社会救助工作的通知》《养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》《关于做好因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失的儿童救助保护工作的通知》《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构新冠肺炎疫情防控工作指南》《新冠肺炎疫情高风险地区及被感染养老机构防控指南》《关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》，要求“进一步做好养老机构、儿童福利机构、未成年人救助保护机构、精神卫生福利机构、流浪乞讨人员救助管理机构和殡葬服务机构等民政服务机构新冠肺炎疫情防控和服务保障工作”。国家卫生健康委员会也针对弱势群体保护发布了一系列文件，如《关于全力做好一线医务人员及其家属保障工作的通》《关于加强新型冠状病毒肺炎疫情防控期间孕产妇疾病救治与安全助产工作的通知》《关于贯彻落实改善一线医务人员工作条件切实关心医务人员身心健康若干措施的通知》《关于加强疫情期间医疗服务管理满足群众基本就医需求的通知》《新型冠状病毒肺炎疫情防控期间养老机构老年人就医指南》《关于加强新冠肺炎疫情期间严重精神障碍患者治疗管理工作的通知》《关于做好新冠肺炎疫情防控一线医务人员老年亲属关爱服务工作的通知》《基层医疗卫生机构在新冠肺炎疫情防控期间为老年人慢性病患者提供医疗卫生服务指南（试行）》等。这体现了政府对突发重大疫情下各类弱势群体权利的尊重和保护。

　　（本文节选自《突发重大疫情下四类弱势群体人权的特殊保护》）

　　【延伸阅读】

突发公共危机事件中权利救济的政府责任

（作者：王淑荣、华昉，吉林大学马克思主义学院）

　　发生突发公共危机事件，公民的权利不可避免地会受到不同程度的损害。国家（政府）应该作出及时反应，以合正义性、合理性的行政决策和法律规则对公民权利进行救济，对公民权利救济属于政府的“应担”责任范畴。

　　政府在对突发公共危机事件的“预判”基础上，理性评估政府在应对事件中的责任范畴，制定具有行政或法律效力的公民行为规范，正确履行责任，对公民权利进行救济，既是为了保护公民的合法权益，更是为了消除公共危机事件带来的不良后果和社会影响。

　　（一）政府的“即时预判责任”

　　“即时预判责任”即在突发事件来临时，面对危机情势，要对事件性质及可能的后果进行即时预判，使预判结果精准度最大化，进而使公民权利受侵害程度最小化。“缺乏认真，责任之说总是一句干巴巴的保证；对于新的任务缺乏敏感,，任永远是跛于后的；一方面没有一种高级的判断能力，另一方面没有形成新的责任承担者，责任永远只是一个虔诚的愿望。”首先，在事件发生后，特别是公共卫生事件，政府要有危机意识。要对事件性质、发生的根源、发展趋势和可能出现的后果进行预判，要预测最消极的结果，作出最积极的反应。其次，组织专家团队进行实地调研和专业评估。事件发生后，要召集权威专家进行专业化研判，以经验理性进行判断，以现实定在进行量化指标评估，预知事件可能带来的危害，给出专业可行的方案，组织专业团队进行权利救济。即时预判是政府在突发公共危机事件中履行对公民权利救济责任的前提基础。

　　（二）政府的“渐进救济责任”

　　政府在即时性义务履行过程中可能会预判不足，导致措施应对过度或“一刀切”式的管理，进而可能会侵害到公民的人权，但随着事件的发展，政府在客观理性的判断基础上，要尽量排除即时性义务履行过程中可能出现的风险，尽可能地履行积极义务，如根据专家团队制定正确的方案、组织专业人员进行集中救助、制定应急条例等，在“非常态化”状态下，最大限度地使公民的生命健康权得以保障，使公民的基本生存条件和最低生活水准得以满足，保证政府的政治承诺和政策目标的顺利实现。所以“渐进救济责任”，是政府在突发公共危机事件中履行对公民权利救济责任的根本。

　　（三）政府的“依法治理责任”

　　在突发公共事件发生后，为保障社会稳定和社会环境的有序性，政府在不违背社会正义和道义的基础上，作出合理合法的决策，并坚决贯彻执行。“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。”为有效防止突发危机事件的影响恶性发展，使公民权利免遭更大风险，政府在依规治理的同时，必须以法治思维、法治方式、法治手段进行社会治理，在突发事件发生后，首先要依据已有法律进行有效防控、全面依法治理。其次，对违法者要以最严厉的手段进行制裁，严重者可以刑律论处，保障特殊时期公民的权利和社会秩序的稳定。“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。”

　　（本文节选自《突发公共危机事件中权利救济的政府责任》）

　　【本文主文和延伸阅读均原载2020年《人权研究》辑刊“疫情中的权利保障笔谈”专栏】