张黎平：推进“党的自我革命”必须充分发挥人民群众的监督力量

　　【历史周期率研究之二】

　　前不久，笔者题为《从腐败的横行肆虐看党在长期执政条件下继续革命的重要性》的文章在昆仑策研究院平台发表后，引起了许多朋友的关注。其中，有的朋友留言指出：“提出问题固然重要，但关键是要解决问题，提出切实可行、卓有成效的措施和手段”。也有的朋友质疑笔者是不是想为“文革”招魂？其实，这些问题，笔者在那篇文章中已经基本表达清楚。笔者撰写该文的目的，主要是想从反腐败角度指出“继续革命”的正确性和重要性，并非否认而是旨在更好接受文革的历史教训；笔者并不主张用“文革”这种极端大民主的形式来解决监督不力的问题，但有必要再认识群众监督的伟大作用及意义，并通过机制体制制度改革，建立起一套有序有效的、科学的群众监督机制。至于朋友提出的实现“继续革命”“自我革命”的路径问题，笔者也有着长期的理性思考及工作实践的初步体会。本篇将作为上一篇文章的姊妹篇，重点谈谈怎么样从体制机制制度上，建立起一套强有力的、有序有效的群众监督机制，以推进党的自我革命。

　　一、有序有效的群众监督机制的最初立意及其实践

　　“有序有效的群众监督机制”的最初立意，是在充分相信和依靠群众的基础上，利用群众对领导干部和各单位工作作风接触面大，知情面广，容易看到本质真相的优势，通过一定的制度和机制设计，使群众监督作用得到有效发挥，以对权力行使及领导干部的言行形成一种较为强力的约束。这一机制的前提是有序性，以防止“文革”式的混乱，关键是有效性，防止让群众监督流于形式。

　　这一概念的最初提出及实践，源于笔者在纪检监察部门任职期间，并于2000年7月30日在中纪委北戴河培训中心参会时，与时任中央政治局常委、中纪委书记尉健行同志座谈中进行了工作体会汇报及理性论证，受到尉健行同志的高度肯定。尉健行同志在会议中途的唯一插话，就是围绕此话题讲了十多分钟，并勉励大家“监督机制改革只有在实践中不断地大胆探索，才能不断与时俱进”。

　　此后，笔者在工作实践中进一步探索，在当时的体制和政策范围内和自身权力职能范围内，进行过一些制度设计和改革，推行后取得较为良好的效果。如在吕梁全市推行的“三重一大”上实行会议审定、联合签字、民主评议（简称会审、联签、民评）“三项制度”，至今二十余年有的地方和单位仍在执行。还有农村党风廉政建设中的“民主活动周”制度（利用清明、中秋农民回村相对集中的机会，对村事进行集中审议评议）；在党风廉政建设年度考核中的“两极评价办法”（即设置“最优”、“最差”干部和单位栏目，限定名额，让参加测评者自主填写）以及“廉政指数评价体系”、“政绩积累指数评价体系”等。经过实践，这些制度都对领导干部的权力行使和行为规范起到了较强的约束作用，同时，通过分析综合群众评价，可以比较准确地对干部做出客观的评价，也可以在一定程度上识别一些善于伪装的干部的真实面目，了解其真正情况，便于有针对性地对干部进行警示、告诫、廉政鉴定等方面的监督管理。

　　二、新时代建立有序有效的群众监督机制必须坚守的政治原则

　　笔者提出“有序有效的群众监督机制”，当然不仅限于上述狭义范围内的群众监督，而是对新时代国家在重大制度和机制体制上进行改革的思考。作为重大改革，其必须坚守的政治原则：

　　一是要必须坚持中国共产党领导毫不动摇；

　　二是坚持在现有体制架构（党委、人大、政府、政协、纪检监察）不变的前提下，更大程度地增加民主监督的成分，并使之形成一套强有力的循环制约机制；

　　三是在强化群众监督机制的同时，要进一步改革和强化中国共产党领导下多党合作、民主党派参政议政和监督制度，谨防跌入西方多党竞选轮流执政的资产阶级民主化陷阱。

　　党的自我革命绝不是排斥他者的监督，而是必须不但从态度上，更从法规和机制体制制度上，保证民主党派、人民团体、人民代表和人民群众的监督。

　　本文所要论述的改革侧重点，主要集中在改革人民代表公开竞争选拔制度（包括政协委员推荐时的公开竞争选拔）、地市以下政府主官的竞争选拔及其地方人民代表大会职责改革以及党的领导的改革等，以切实逐步健全促使和保证党的各级领导干部不能蜕化变质走邪路的机制体制。

　　三、从选择民意代表做起，在严格资格审查的基础上，真正实行各级人民代表公开报名及公开竞争制（包括政协委员公开竞选推荐制）

　　在我国现有体制下，民意表达最强大、最集中、最有力的平台就是各级人民代表大会制度。建立有序有效的群众监督机制，必须从选择人民群众代言人这一基础筑起。要真正实行各级人民代表（包括组织推荐的代表）公开报名、公开竞争选拔制和政协委员公开竞争推荐制。竞争前提是实行拟竞争对象公开报名，在此基础上，首先要由各级党委审查把关，以使党管干部原则得到更好的体现。只要本人符合选举身份，没有违法违纪记录及直系亲属没有违法犯罪记录等，原则上应该通过。其次，要严格各种身份的名额限制，第一线的普通群众必须占到相当比例，严禁让老板、领导干部等占用一线普通群众的名额。再次，所有参加竞争者，都必须要向选民做出承诺：竞争成功后，准备为选民呼吁哪些重大问题，怎么样履行一个代表或委员的职责等。再其次，对不认真履行承诺和不正确履行职责的代表或委员，从制度上规定一定数量的选民提议，可以启动罢免程序，以促进人民代表充分履责；罢免程序启动后，允许被罢免对象在罢免会议上进行申辩，以保障代表权益。只有这样从基础筑起，才能真正做到人民代表代表人民，也为民意表达找到了一条积极稳妥的路径。

　　四、坚持官权民授，在严格限制条件的基础上，实行地市以下政府班子成员公开竞争和真正的差额选举制

　　实践证明，权力来源于哪里，就对哪里负责。对于我们这样一个大国而言，推进民主政治建设及其强化民主意识的逐步提高，只有从基层做起才不会导致大局的紊乱。在我国现行体制下，党管干部的原则固然不能变，但并不等于民选的官员党委就管不到、管不了，要防止权力滥用，就必须真正发挥群众监督的力量，做到党委管理和民众选择的有机结合。这就要求我们在筑牢人大代表体现真正民意这一基础的同时，使对地市以下政府官员的选择更多地体现人民代表的意向。只有这部分基层官员在体制和制度约束下，逐步养成对党负责和对人民负责高度统一的惯性，即使他们以后进一步提升到高位也同样受制于这样的约束，才能最大限度地避免干部队伍整体上严重脱离群众（当然，最根本的还是要按照毛主席关于接班人的五项条件来培养干部）。

　　具体办法是：首先要让拟参与地市以下各级政府领导班子成员的竞争对象公开报名（包括上级党委推荐的对象），报名对象必须有严格的政治身份限制和任职资格限制，政府正职必须是中共党员，以保证共产党执政地位的巩固；对非党或民主党派在班子中所占名额，要予以限制；要对竞选人的任职资格条件要进行严格限制，如竞选地市一级班子成员，必须要有在正县级岗位或副厅级岗位上任职若干年的履历。报名结束后，由党委对报名对象进行严格的资格条件审查，凡符合条件的对象，党委不得随意取消或劝阻。要实行真正的而不是形式上的差额选举，差额比例至少要占到拟任班子成员总数的三分之一以上。不得内定陪选人，更不得在选举预备会议或有关会议上指定必须的被选举对象。要允许竞选者通过电视、报纸、视频等形式，发表自己的竞选纲领。对地市以下地方党委及其他班子成员的选举，也可以考虑参照此种方式。

　　五、改革地方现行的人大常委会组成人员结构，让更多的普通群众代表加入到人大常委会中来

　　要使群众意志真正得以体现，必须要有适当的表达平台和一定的权威性。省级以下人大常委会，必须改变目前主要由公职人员和所谓“精英”组成的结构，让更多的普通工农兵代表、老干部代表和敢于为社会发声的知识界代表加入进来。各级人大常委会中，这些来自第一线的代表，每一类至少应在5人左右，以使其不受孤立，并形成一定的话语权氛围。人大各专门委员会，也必须有一定数量的第一线代表。只有这样，才能使权力机构更多地表达群众的心声。

　　六、各级人大常委会设立公开的民意征集平台和联络员制度，既使党和国家的方针政策更符合民心，更构筑起权力监督的天罗地网

　　人民代表大会，就必须真正体现人民的声音，为此必须建立公开的民意征集平台。这一平台的要点在于“公开”，而不是选择性屏蔽。要制定严格的平台意见建议及问题反映征集规则，对于建设性意见和建议，可以实行匿名制，由专人来整理收集，定期不定期地反馈地方有关党委政府或有关部门，对于群众反映集中的问题，党委政府或有关部门必须通过平台来公开回应，直到民众满意为止。对于举报性问题，提倡实名制或“代名制”，预留联系方式；群众也可以选择不公开平台举报。人大一经接收反映，必须责成有关部门彻查，并将查出结果通过平台公开反馈本人或社会。对于“恶意诬告”的举报，要有相应的认定标准和惩戒措施。在此基础上，建议各级人大建立各个层面的、不公开形式的社会联络员制度，将在各条战线上那些有见识、敢发声的人，发展为人大专门联络员，定期不定期地向人大反映民间议论的热点和焦点，以补充人大代表视野上或其他方面导致的不足。只有如此，才能让权力产生畏惧感，让腐败得到一定程度的遏制。

　　七、严格选举和竞争纪律，让不遵守规则的人受到严厉惩治

　　为了保证人大代表及其各级班子成员选举竞争的公平性，必须制定严格的选举竞争纪律，对于暗地里拉帮结派，搞小动作，贿选等行为的所有参与者（不仅仅是竞选者），都要列入黑名单，不仅本人要终身禁选，而且其子女及直系亲属也要终身受到影响。属于公职人员的，要开除出公职人员队伍。只有如此，那可能让一些抱有侥幸心理的人，面对规则不敢越雷池。

　　八、提高地方各级人大常委会的政治地位，改革监督体制管理渠道，真正使权力受到有效制约

　　按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”，但在现阶段的实践中，许多地方的各级人民代表大会，只是按规定履行一下必要的程序而已，很难体现出“国家权力机关”的特征。有的人甚至将此种情况比喻为“橡皮图章”。要使人民代表大会真正代表人民意志，必须改善这一状况。建议在法律上，将“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”改为“地方各级人民代表大会是地方最高国家权力机关”。应该严格防止由于地方党委书记兼任地方人大常委会主任而导致决策权和监督权混淆。政府的一切重大经济发展事务，必须经过人大审议批准并授权，而不只是在每年的人代会上做一个笼统的“社会经济发展报告”。对于地方每一项重大经济发展规划，必须提前提交人大，组织专门人员充分进行充分的可行性论证，并要实行论证专家和负责人签字责任制。规划一经审议通过，不得因人事变更而终止执行，以防止新官不理旧事，换一任党政主官就铺开一摊子新项目等大量劳民伤财等情况再现。要强化人大的监督权力和监督手段，即除现有权力外，将包括行政监督（建议现行的“监察委员会”改为“人民监察委员会”）、经济监督（统计）、审计监督、法律监督等监督部门，全部收归人大直管。所有监督机构，只对人民代表大会及其常务委员会负责，而不是对政府负责，使行政权和监督权完全切割。只有这些改革到位，才能形成对权力有效监督制约的体制和机制。

　　九、充分发挥党委的高位监督作用，在加强党委自身建设的同时，建立党委重在管人和管程序的机制，形成权力互相制约的良性循环

　　无可否认，十八大后揭露出的许多腐败问题，不少都源于用人腐败，也源于党委部门对干部的监督管理不到位。但上级党委对下级党委主要领导的考核任用，似乎更多地偏重于地方社会经济的发展。如党的十八大后，有的地方发生塌方式的腐败，同级各套班子成员和下级班子成员多人落马，但党委主要领导却没有受到丝毫的责任追究，有的甚至还被提拔重用。从严治党必须落实党要管党的责任，党委书记是当然的第一责任人。现阶段党委的主要职责中，加强党的政治、思想、组织领导，党委紧抓不放的最大权力就是“用人权”和对重大问题的“最终决定权”，其他方面或多或少地都有所忽视和松懈。因此，为了切实加强党的领导，鉴于目前情况，必须对这种情况予以改革。在用人方面，首先要建立一套科学严格的干部考核评价机制（有兴趣的可索取笔者获山西省党建研究重点课题一等奖论文《推动干部担当作为 防止和纠正干部乱作为研究——关于“政绩积累指数评价体系”推行的实践思考》）；其次，干部任用规则需经党代会或党委集体讨论通过，不能因“一把手”的好恶和拟任用对象的不同而随意改变；再次要尽量细化各种程序的每一环节，不给“一把手”或有关部门表面走程序、暗地搞操作的机会。打铁先须本身硬，只有党委首先加强自身建设，才能理直气壮地对其他人员进行管理。在干部监督方面，党委要把对“事”的监督转变到对“人”和“程序”的监督上来，即主要是看本级和下级各班子成员的“人”是否有问题，“程序”是否按规定严格履行。要从制度上严格禁止地方党委班子成员特别是“一把手”直接插手和参与经济建设项目，以既防止增加党政“一把手”产生矛盾的几率，又防止党委书记由于“至高无上”的权力而导致腐败。只有如此，才能发挥好党委居高临下更高位的监督作用，对各种权力形成互相制约的良性循环机制。

　　总之，笔者的上述建议及设想，是基于我国人民民主专政的国家制度体制，以及充分正视在市场经济特别是私有化泛滥条件下必然导致大量干部的自私贪婪恶性膨胀这一客观现状而提出的。其基本机理是，为了真正遏制干部权力滥用，必须用强大的人民民主权力约束干部权力。其目的就在于通过制度体制改革，真正建立起一套有序有效的群众监督机制，与时俱进地推进党的自我革命，使习近平总书记提出的“必须依靠强化党的自我监督和人民监督推进党的自我革命”得到更好落实。但任何制度和机制体制建设都不是万能的，更不是孤立的，这一机制建设必须与党的思想、组织、作风、体制等方面的建设结合起来；必须与进一步强化党内民主和加强党内监督等结合起来；必须与系统的思想道德体系建设和法制建设等结合起来......只有这样，才能既“把权力关进制度的笼子”，又把权力置于严密的监督之下，以防止权力的滥用和腐败的横行。应该相信，只要坚持标本兼治，内外发力，我国在民主监督制度促进下的党内自我革命，一定能迎来更加光辉灿烂的明天。

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　　（作者系昆仑策研究院特约研究员，山西省吕梁市党建研究会常务理事、特邀研究员；来源：昆仑策网【原创】修订稿，作者授权首发）