南开教授原新：多孩家庭比较少，生育激励措施应该向一孩二孩覆盖

　　随着人口出生率降低、人口老龄化时代的到来，关于生育政策、人口高质量发展的讨论，都成为每年两会的焦点之一。今年《政府工作报告》提出，要深入实施科教兴国战略，推动“人口红利”向“人才红利”加速转化。

　　在人口老龄化、少子化的背景下，如何推动中国经济可持续发展？中国需要怎样的生育支持体系？面对中国社会老龄化程度不断加深，渐进式延迟退休方案如何推行？针对这些问题，南开大学经济学院教授、中国人口学会副会长原新向观察者网表达了他的观点。

　　·积极应对人口老龄化、人口负增长

　　观察者网：今年政府工作报告提出，要“实施积极应对人口老龄化国家战略”。如何评估积极应对人口老龄化的战略意义？

　　原新：“实施积极应对人口老龄化国家战略”从2020年提出来到现在已经有四年的时间了。2023年的统计资料显示，60岁以上的老年人口达到2.97亿，占总人口比重的21.1%。

　　按照人口学的界定，老年人口占比超过20%称为中度老龄社会。以我国目前的国情来看，中度老龄化还不是尽头，大概在2035年前后，老年人口占比达到30%，进入重度老龄社会，到2054年左右，老年人口数量会达到顶峰，达到5.2亿，老龄化程度将超过40%，进入超老龄社会。

　　对于人口老龄化的应对措施，首先，我认为不能等到重度、超老龄社会到来再去着手，而是要超前安排。中共中央国务院已经在2019年出台了《积极应对人口老龄化中长期规划》，2021年又发布了《关于加强新时代老龄工作的意见》，统领全国的积极应对老龄化工作。同时在“十四五”规模经济和社会发展规划中积极规划了具体任务部署，各部门、各级政府都提出了许多具体的措施。

　　第二，人口老龄化问题不仅仅只是老年人口增加的问题，它同时伴随着少年儿童和劳动人口的减少，这加剧了整个社会的应对难度。比如，劳动年龄人口与老年人口“一减一增”反向变化，致使养老保障金潜在的缴费人群会越来越少，而领取养老保障金的人数会越来越多，直接挑战养老金制度的可持续性。在医疗保障等其他老龄保障和养老服务领域也存在同样的问题，所以我们必须要从长计议，超前谋划。这也是形势倒逼的结果，或者说人口老龄化的形势所迫。

　　观察者网：报告还讲到“健全生育支持政策”。国家在2016年全面放开二孩，2021年出台三孩政策，各地又分别出台了鼓励生育的配套政策，但作用并不明显。2月底，国家统计局发布《2023年国民经济和经济发展统计公报》，全国人口减少208万人。如何看待中国人口负增长问题？中国需要怎样的生育支持体系？

　　原新：我国生育政策从2013年末提出单独二孩，2015年底提出全面二孩，2021年提出三孩政策及其配套支持措施，从单纯的政策调整到配套的支持措施，党的二十大又提出建立生育支持政策体系。这一路走过来，我们对生育率和生育支持的理解越来越深刻，提振生育率的措施也越来越健全。可以说这三年来，我们在生育支持政策的建设上面，做了大量的工作，也呈现了一些代表性的成果。

　　第一，在生育政策调整的过程当中，2015年、2021年分别对《人口计生法》做了两次修订，废止了所有生育处罚措施，为依法生育，保障家庭的生育权利奠定了法律基础。

　　第二，生育管理和生育服务模式从原来的审批制转向了登记制，生育不再需要单位和部门审批，生育的自主权由老百姓决定了。

　　第三，从原来单纯的放开生育政策，到后来发现单纯放开只能解决短期生育问题，要想长效必须要有配套的积极生育和支持生育措施，在每一次调整政策的时候，中共中央国务院都相应地出台一个决定或者意见，统领和指导整个生育政策的调整和落实。

　　到今天为止，在国家《人口计生法》的基础上，各省市自治区分别出台了落地的省级《人口计划生育条例》地方法规，2021、2022年在经济支持、时间支持、服务支持、生育友好社会建设方面均做出了一系列的举措，形成了大量的规定、政策、措施、方案等。

　　经济支持方面，3岁以下婴幼儿照护专项附加扣除标准，由每个婴幼儿每月1000元提高到2000元；子女教育专项附加扣除标准，由每个子女每月1000元提高到2000元；赡养老人专项附加扣除标准，由每月2000元提高到3000元。

　　同时，我们还建立了生育津贴制度，对不同胎次的生育给予不同的现金奖励，有些地方还建立了一次性奖励的制度。

　　在住房保障方面，一些地级行政单位采取放宽购房贷款最高限额、提高住房公积金贷款额度、一次性购房补贴、增加宅基地面积、契税补贴、发放房票等。

　　时间支持方面，我国产假延长到了158天以上，有些省份甚至达到了178天或更长，半数以上的省份生育津贴支付产假达到158天。与此同时，各省份还设立了10-18天的婚假，15天左右的配偶陪护假，5-20天的父母育儿假。

　　服务支持方面，最典型的就是创建普惠型的托幼设施并制定相应的标准和规范。托位数已经被列入到“十四五”国家经济社会发展规划的硬指标当中去了，到2025年每千人的托位数要达到4.5个，各地响应非常积极，根据现在的发展情况来看，这个任务有可能会提前完成。

　　生育友好社会的建设方面，现在不论是从舆论引导还是宣传教育都在逐步推进。

　　但是这些政策的执行和效果，应该存在很大改进的空间。

　　第一是措施碎片化，没有全国统一的生育支持政策体系。我认为应该有国家层面生育支持的公共政策，统一指导各省份的构建生育支持政策体系，地方政府可以在这个基础上做加法。

　　第二是政策地方化的现象比较突出。虽然有一些政策是省级层面的，但相当大一部分政策还是地县级层面的探索和创新。地方政府的探索比较积极，但是这些政策并没有形成全国统一的标准和规范，所以也会产生政策不统一的问题，往往会造成同一件事情，政策差距很大的情况。例如，有的地方生孩子能奖励上万，有的地方只奖励几百。

　　第三，真金白银的投入还需要进一步加强，显著减轻家庭生育养育教育负担方面还需加大力度。

　　下一步，关键要去了解年轻人真正的生育需求是什么，需要怎样的激励生育的措施，政策一定要有针对性，在地方财政都相对不宽裕的情况下，生育支持政策一定要贴近民意，努力实现四两拨千斤的效果。

　　在生育津贴方面，现在基本上一孩不奖励，二孩奖励一部分，三孩奖励多一点。事实上，一孩、二孩生育依然是出生人口最大的部分，2022年出生人口的构成中，一孩占比为46.1%，二孩占比为38.9%，二者合计为85%；三孩及以上占比只有15.0%，保住了第一孩、第二孩的生育，就保住了中国出生人口的基本盘，因为第三孩出生占比很低。因此，给第三孩那么多奖励，政策也许并不能在出生人口增加上奏效。

　　另外从生育意愿上来说，愿意生育三孩及以上的多孩生育家庭是很少的，是小众群体，所以是否能把奖励的现金补贴、育儿津贴的奖励向一孩、二孩覆盖也值得进一步讨论。

　　从降低教育成本来说，发展托幼能够降低养育成本，同时减轻家庭养育的时间成本。在孩子成长过程中，重要的是教育成本、家庭教育投入的降低，在教育“双减”的基础上，比如9年义务教育向12年甚至15年拓展，所以这些方面还可以做一些工作。

　　文化建设和舆论建设方面，要加强舆论的引导和新型婚育文化的宣传，甚至有一些必要的宣传材料应该进学校。现在自媒体上对于生育话题大多悲观，缺乏正面的宣传。

　　至于总人口减少的问题，2022年总人口减少85万人，2023年减少208万人，其中确实有一些特殊情况，比如疫情。

　　从整体来看，大家普遍都看好2024年的生育状况，认为会有回转，一是龙年生肖，二是疫情之后生育出现反弹，灾后生育反弹是全世界的普遍规律。三是我们的生育支持政策已经构建了三年，还是产生了一些效果，所以预计2024年会比2023年的情况要好。

　　从人口发展的规律来说，人口负增长具有阶段性特征。人口负增长的初始阶段，出生和死亡的波动比较大，自然增长率在零增长附近波动是有可能的；人口负增长的早期阶段，总人口的减少是相对温和的；人口负增长的远期阶段，由于在低生育率条件下的出生人口在代际更迭效应下的加速缩减，总人口的减少更加剧烈和迅速。

　　简单来说，就是现在这一代人生的孩子少了，那么也就意味着下一代生孩子的人在减少，以此类推，两三代人的迭代就起到了人口减少的加速作用。

　　所以千万不要被人口负增长初始阶段的波动和早期阶段人口减少的温和所迷惑，要清醒地看待人口发展的规律性，为人口发展做长周期的准备和努力。

　　实际上，现在的生育政策激励生育率回升，也不是解决近几年，甚至近十几年的事，它解决的一定是三四十年以后的事情。

　　·落实充分就业，挖掘人口红利

　　观察者网：人口老龄化背景下，社会各界开始关注劳动力有效供给问题。人力资本是国家发展的重要因素之一，目前人口负增长让舆论担心人口红利消退，我们的经济增长如何在当前背景下持续发展？

　　原新：人口机会和人口红利虽然有关联，但是完全不一样的概念。所谓的人口机会是在人口发展的过程当中，所形成的有利于经济社会发展的人口条件；人口红利则是人口机会转化而来的经济产出。人口机会是人口学概念，人口红利是经济学概念。

　　人口机会绝对不会自动地变成人口红利，而是需要合宜的经济社会发展环境和决策，其中一个非常关键性的因素就是就业。过去改革开放40多年，我们劳动力数量供给无限、劳动力价格低廉，中国成就了一个以出口导向为主的劳动密集型产业结构，我们加强落实充分就业战略，让更多的年轻人能够就业、尽量就业，以长期的高劳动参与率把人口机会优势变成了经济快速增长的发展现实，其中发挥和转化了人力资源庞大的优势，收获了人口数量型红利。

　　伴随经济社会和人口发展，人口机会不会消失，但正在发生转型，收获人口红利的手段也要转型，当然人口红利的状态也在转型。现在我们国家的人口进入负增长阶段，负增长将是一个长周期的人口形态，劳动年龄人口在减少，是不是就没有机会了？

　　第一，我们要看到劳动年龄人口虽然在减少，但是在中国式现代化建设的这30年中，劳动力数量的供给依然是丰富的。人力资源的优势虽然在弱化，但是优势犹存，15-59岁的劳动年龄人口从现在的8.8亿会减少到本世纪中期的6.5亿。但整个过程当中，我们的劳动年龄人口都多于发达国家的总和。

　　第二，人力资本的存量、人才红利正在强势形成，大踏步地向前迈进。2019年我国招收的大学生人数超过了1000万，2022年毕业的大学生人数超过了1000万，我把它称之为大学招生和毕业进入了“双千万”的时代。大学毛入学率已经达到了59.6%，标志着我们进入了大学普及化教育的阶段。

　　2023年，中等职业教育招生617万人，毕业537万人，技能型人才招生和毕业进入了超“半千万时代”。我国建成了全球规模最大的教育体系，为人力资源优势转向人力资本优势和人才资源优势铺就了坚实的基础。到2023年末，我们累计的大学毕业生超过2.5亿人，平均5-6个人当中，就有一个是大学毕业生。目前我们在校的大学生人数约4200万人，如果按照现在专科生、本科生、研究生、博士生的学制来看，至少在未来的五六年当中，每年毕业的大学生人数仍将达到1000万以上。

　　如此看来，将来的技能型、技术性人才每年就能培养出来1500万以上。当然，这些人还不能称之为人口红利，因为我们只是把人口素质的机会创造出来了，只能是人口机会。

　　如果每年培养的如此规模巨大的大学生、中专生都能够实现充分就业，就能把技能、知识、技术转化为财富，成为人口红利。反之，如果不能够就业的话，那就是怀才不遇，创造不了财富，不可能转变成人口红利，那是人力资本和人才资源的浪费。

　　所以，在论述人才红利和人口红利的时候，一定要注意的问题就是人才机会不断强大、人力资本不断壮大的过程当中，一定要坚定不移地落实充分就业的国家战略，只有这样才能把人才优势、人力资本的机会变成人才红利、人力资本的红利，形成经济高质量发展。

　　这也是我为什么坚决反对人口红利消失论的观点。在经济发展全要素投入中，劳动力、生产资料、生产技术三个要素，其中最活跃、最具有能动性、最具有创造性的就是劳动力。

　　将人口机会和人口红利分开去看的话，人口机会已经从过去的人力资源型变成了现在的人力资本型、人才型为主。在这个基础之上，现在推行高质量发展、倡导以科技创新为主的新质生产力，其实科技创新、技术进步，就是高素质人口得到充分开发利用的过程，人才当然是最重要的因素，如何挖掘人才的潜能去创造社会财富、推动经济高质量发展成为开发人口红利的关键因素。

　　观察者网：您讲到开发高素质人才，科技部部长阴和俊在今年两会提出，“把培养青年科技人才作为长期的战略性工作”，今年两会政府工作报告将科教兴国列为2024年主要工作任务之一，提出要教育强国、科技强国、人才强国，怎么理解这些提法？

　　原新：我们现在已经建成了全世界最大的教育体系，同时也建成了全世界最大的高等教育体系，我们每年招生1000多万人，毕业1000多万人的大学生在全世界是绝无仅有的。但是我们还要进一步推动教育的结构优化和质量提升，使人才结构和质量能够与产业结构的优化和高质量发展相匹配，促进充分就业落到实处。

　　中国的大学生扩招从1997年超过100万人，2005年超过500万人，到2019年超过了1000万人，大学扩招的主体在三本、二本院校，但这些院校恰恰就业相对不占优势。所以，在教育规模已经巨大的基础上，整个教育结构和教育质量亟待改进和提高，是未来教育发展、教育改革的一个重大方向。

　　从科技人才的培养来说，一定要加强培养创新性的科技人才。国内对于人才的界定比较窄，按照学历去划分人才是不合适的。一个优秀的大国工匠，不能单纯拿学历去评价，而这一方面我们做的比较少。

　　·促进低龄老人的社会参与

　　观察者网：原教授，您此前提出了“低龄老龄化阶段”这个概念，为什么这个年龄段值得关注？“低龄老龄化”是否会为老年人社会参与提供机会？

　　原新：毫无疑问，到这个世纪中期，我们将会以全球第一老年人口大国的姿态迈向超老龄社会。在未来30年间，中国老年人口会达到5.2亿人的峰值，老龄化水平会超过40%。这是一个严峻的挑战，但是我们在快速老龄化的过程中，恰恰是60岁到69岁低龄老人增长最快的时期，我称之为低龄老龄化特征显著。

　　在未来30年中国式现代化建设伴随老龄化的过程当中，低龄老龄化的特征非常明显，数量从1.5亿增长到了2.1亿左右，低龄老人占整个60岁以上老年人口的比重，大概保持在40%-50%之间。

　　本世纪的后半叶，70-79岁中龄老人和80岁以上的高龄老人会大幅度增加，低龄老人的规模优势将不复存在。在养老领域，我们要区分“助老”和“养老”。每个人的生活都会遇到困难，但如果是暂时性的，只要帮助他把困难迈过了，生活完全还能自理，那就不叫养老。我对养老的理解是，只有把生活依赖在别人的身上才能生存下去的这种情况才叫养老，主要是指失能失智和半失能老年群体。

　　我们进行退休年龄制度的改革，提出要增强老年人的社会参与，都是积极老龄化、健康老龄化观念的体现。

　　现在男职工、男干部60岁退休，女职工50岁退休，女干部55岁退休。从事特殊工种工作的人员（矿山、远洋、高热环境、高冷环境等），无论是女性还是男性，退休年龄都还可以下延5岁。

　　第七次人口普查资料把老年人健康状况分成了4个类型，健康、基本健康、不健康但生活能自理，不健康且生活不能自理，一般情况下把后两类称之为失能、半失能，前两者称之为健康人群。

　　以此分类，在60-69岁的老人中，92.95%是健康和基本健康，不健康但生活能自理的半失能老人占了6.07%，不健康且不能自理的失能老人占了0.98%。换句话说，接近93%的低龄老人是完全健康的。

　　现在我们的预期寿命到了78岁以上，60岁的余寿增长至21年，进入长寿时代，如果延迟退休，主要对象就是低龄老人，尤其是60-65岁的初老低龄老人，我想这些人从健康状况、体能状况来看绝对没有问题，同时他们的智力也没有问题，因为接受过良好教育的人将会越来越多。

　　新中国成立之后，教育条件不断改善，尤其是改革开放之后，所以他们成为了延迟退休，实行渐进式退休的主要开发对象。

　　另外，中共中央国务院的《关于加强新时代老龄工作的意见》中，也提到老年人的社会参与。延迟退休是老年人社会参与的一个特殊表现，延迟退休是有薪水的，我们把它称之为经济参与。

　　还有一种是没有薪水的社会参与，比如“朝阳群众”老头老太太义务巡街，保证了社区的安全；有老年人给自己家庭的第二代去带孩子；还有很多老年人参与社区的文体活动。实际上，从养老的角度来说，越晚地脱离社会，在养老院的围墙之外生存的时间越长，对心智健康越有好处。

　　让养老院成为老人的“第二个家”

　　观察者网：面对老龄化、少子化的趋势，很多国家均延长了退休年龄。延迟退休政策也成为近两年网络上热议的话题，有观点认为应该“渐进式退休”，根据我国国情，我们应该何时推出怎么样的延迟退休政策？

　　原新：退休制度改革和促进老年人社会参与的机会窗口期非常短暂，稍纵即逝。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出来要研究渐进式推迟法定退休年龄，“十四五”规划里提出来要落实推迟退休年龄，可见国家已经意识到了这一点。

　　长寿时代、老龄化时代，国外推迟退休是一个通行的做法，在应对老龄社会的时候，几乎所有的发达国家都在延迟退休。发达国家在老龄化过程中，应对劳动力减少，人口数量负增长时，国际移民是一个很重要的解决路径，既可以补充劳动力数量，也可以补充人口数量，缓和人口结构性矛盾。但是中国国际移民这条路基本上走不通，因为我们是人口大国，是世界上唯二的十亿量级的人口国家，占世界人口的17%-18%。

　　观察者网：那您预计我们延迟退休政策是否会暂时延缓呢？

　　原新：我认为会尽快落地。中国在1962-1975年间每年出生的人数都超过了2000万人，最多的1963年达到2959万人，平均每年大概2583万人，一共生了3.62亿人，这些人现在正在变成老人，是低龄老人的的主要供给者。

　　随着时间的推移，后面还有第三个生育高峰，1981-1997年，这一段时间每年也都生了2000万人以上，一共生了3.75亿人，年均出生2206万人，他们将在2041年以后进入低龄老人的范畴，这时候60后和70后就会变成中龄老人、高龄老人。

　　所以说，从人口发展规模出发，现在到本世纪中叶是低龄老人供给最丰富的时期，这个机会窗口稍纵即逝。另一方面，恰恰这一代人正好赶上改革开放，受教育程度好，健康状况好，寿命延长，而且是新中国第一代初步富起来的老人，手上还有钱，消费观念不像老一代人那样勤俭节约，有意愿有能力消费。所以延迟退休从他们开始，是一个水到渠成的事情。