必须解决好老年人的“吃饭难”问题
21 世纪以来，伴随着社会医疗水平的进步，我国人均寿命逐渐提高，也导致了日益严峻的人口老龄化问题。根据全国老龄办公布的数据，截至 2021 年末，我国 65 岁及以上老年人口达2亿以上，占总人口的 14.2%。面对严峻的老龄化与传统家庭观念的双重需求，解决老年人“吃饭难”问题不仅成为政府亟需解决的民生问题，更成为社会大众普遍关注的社会问题。
为贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，2022年2月21日国务院引发了《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，在强化居家社会养老服务能力方面提出要构建城乡老年助餐服务体系，建立老年人助餐服务网络，支持高质量多元化供餐。既考虑到老年人在家安享晚年的愿望，又兼顾到为其提供全方位、多层次、个性化的养老服务保障。居家养老服务中，不仅政府和营利组织承担了积极角色，非营利组织以服务性、灵活性、贴近基层等优势也在其中发挥着不可小觑的作用。武汉市曾于 2019 年发文鼓励社会力量租赁、自建或者购买场所兴办社区老年人服务中心(站)、农村老年人互助照料中心(站)以及社区嵌入式或者中心辐射式“互联网+居家养老”服务网点、社区食堂等社区养老服务设施。
社区养老食堂迅速发展，极大地改变了老龄人口“冷餐”、“缺餐”甚至“无餐”的局面。但是，由于我国社区养老食堂当前仍处于起步阶段，配套制度规范仍不完善，其经营模式、主体作用、发展方向等仍处于探索阶段。因此，了解社区养老食堂的实际运作过程、剖析其能够实现经济与社会长效平衡的运营机制，是当前有待解决的问题。
根据2019年武汉市民政局发布的人口老龄化报告，截至2018年底，武汉市60岁以上老年人口有187.94万，占总人口21.27%，已超过全国老龄化平均水平。面临严峻的老龄化问题，武汉市各级政府高度重视老年群体的养老需求。2018 年，武汉市发布老年宜居社区建设考核验收标准，在助老服务部分强调“设立社区助老服务点，为老年人提供基本生活照料服务，代办各类日常服务；推进社区幸福食堂建设，为老年人提供助餐等服务。”同年，武汉市民政局关于推进养老服务，指出应坚持需求导向，根据辖区经济社会发展水平和老年人数量，综合考虑老年人实际需要，因地制宜，充分利用各种可利用的资源满足基本养老公共服务需求。在武汉市相关政策的推动下，各区纷纷着力健全辖区内各街道助餐服务，同时在具体部署中因地制宜。
江岸区的社区食堂基本上依托于养老服务中心。此外，江岸区进一步扩大补贴对象的范围，在武汉特殊困难老人养老服务补贴对象所包含六类老人的基础上，对居住在辖区的城镇低收入（含低保）70-89周岁对象、80岁以上失能失智、优抚对象且经评估符合条件的老人，均购买了每人每月550元的“三助一护”服务包，即每月可以到社区老年食堂就餐10次，享受4次上门助洁、4小时助医服务和远程护理服务。
一项针对社区食堂老年人用餐需求的社会调查显示，发展社区食堂符合大部分老年人的需求，其原因包括“做饭太麻烦，不想做饭”、“自选菜选择丰富、营养均衡”、“自选菜价格总体合适”、“下班之后用餐时间有限，不便自己做饭”等。对于最希望社区食堂采用什么样的服务方式，绝大多数老年人希望能够“在餐厅用餐”，一部分离食堂所在社区较远的或者身体不便的老人倾向于选择“送餐入户”或者“固定地点取餐”。
社区食堂由于自身的特殊定位，既需要提供廉价优质的公共服务，又不能靠政府全盘包揽。因此，社区食堂的管理运作亟需探索一套可持续的长效运营机制。
基于福利多元主义，福利的来源应该多元化，福利责任不仅仅由国家或市场来承担，其他社会主体例如个人、家庭和志愿组织、民间机构等也应是福利的提供者，并应承担相应的责任。福利多元主义对分析我国社区养老服务的提供无疑也是具有借鉴意义的。我国的养老服务供给经历了从家庭负责的传统模式到计划经济时代的单位统包模式，后来由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，市场也参与到养老服务的供给中来。作为养老服务中提供助餐服务的社区养老食堂，属于社会福利项目，不是老人的基本需求，国家不负有完全保障的职能，在财政不能完全兜底的情况下，如何确保助餐服务保持可持续供给，福利多元主义给我们提供了一个可以借鉴的理论模式。将社区食堂的福利生产方分为政府（公共部门）、社区（非正式组织）、民间组织（营利部门、非营利部门、志愿组织）。不同的供给模式都具有自身的缺陷，例如政府服务模式中反映出福利的提供出现了对少数群体需求的忽视以及选择的自由度下降；营利性组织服务模式中反映出了福利供给的不平等，对公益目标的忽视等；在非营利性组织服务模式中，福利供给存在资源分配不合理，专业化缺乏，低效率，资金难以正常周转等问题。对以上三大案例的分析充分体现了福利多元主义下共治机制的重要性，结合福利多元主义所提出的供给、融资和规制逻辑，我们提出福利供给主体的合作框架。
基于多主体参与的服务供给机制。福利是全社会的产物，社会福利的多元供给，既不能完全依赖市场，也不能完全依赖政府。在福利供给中，政府主要为社区食堂提供基础性的养老服务，即兜底性质的保障工作，包括对经营养老食堂的组织给予一定的财政补贴和政策支持。政府虽然扮演者重要的作用，但是也要将福利供给让社会承担：例如民间社会的推动作用在老年社区建设上体现为公益组织、社会企业参与经营、志愿者提供人力资源等弥补支持。除此之外，营利性组织配合国家政策，提供高效的管理方式和专业化的培训经验，推动社区食堂服务增优提质。
长期稳定的资源分配机制。这部分有两方面内容，一方面，社区食堂一直面临着盈利需求和公益性质的双向目标冲突，目标的双重性决定其配置资源的双向性，若配置资源离开了公益目标，就会导致资源分配的不合理，甚至稀缺资源的枯竭，社区食堂将不再是便民利民的民生工程；若离开了盈利目标，食堂将名存实亡难以生存。因此，福利供给方以及社区食堂所在社区必须挖掘、盘活、整合社区空间资源和人力资源，按照资源配置的双向性进行重新配置，通过微利可持续运营模式实现其盈利性与公益性双重目标。这是资源的整合与配置问题。另一方面，社区食堂在资金来源上可有效整合多方资金，形成稳定长期的资金筹集机制。以社会利益为本源目标，运用市场化运作模式，联结市场和社会资源进行投融资，吸收民间社会的公益组织、企业家、慈善机构的捐款捐物，同时获得政府前期给予的财政资金投入或享受间接的税收优惠、补助等政策等。这是复合性的资金来源问题。
以国家为主导、居民参与的规范管理机制。社区食堂的可持续性发展必须依赖行之有效的规范机制，福利混合经济认为政府之外的福利供给主体不一定能有效承担公民福利责任，如志愿失灵等，存在福利多元供给失败的风险，所以在养老食堂的平稳运行中，政府应该承担规制职责的主导职责并提供必要的监督和指导，其他福利主体承担从属责任，例如自我规范改进等。同时，老人以及家庭积极即时向食堂反馈问题，提出改进意见和利益诉求，推动食堂服务更具适老性。由政府牵头，福利供给各方共建、共享高效的交流协商平台，从而将公共利益的追求与部门利益、个体利益诉求进行有效整合，推动社区食堂良性发展。
文/王嘉颖（团江岸区委）
