贺雪峰：评湖北监利县的“合村并组”

　　一

　　据湖北省人民政府门户网站2017年11月1日的消息，“2017年8月初，监利启动合村并组改革工作，全县638个村减至323个，减少315个，减幅49.49%”。而之所以监利县要进行合村并组改革，其起因是村部建设。“7月，省和荆州市先后召开基层党建‘整县推进’现场会，要求所有村部三年内必须达标——建筑面积300平方米至500平方米”。“荆州市委组织部副部长肖业辉介绍，此前农村村部普遍面积较小，不少村甚至没有村部，群众找干部办事只能到家里找。在服务职能下沉、阵地建设加强的要求下，村部建设成为基层组织建设当务之急”。“荆州市要求，2018年7月1日前，所有村部建设必须达标。据匡算，新建一个300平方米的村部，至少需要120万元，监利全县628个村总共需要约7.6亿元。这是一笔巨大的财政负担”。“合村并组，成为解决问题的唯一出路”。“改革从8月1日启动”，“县委反复权衡，最终决定：根据当前农村治理能力现状，合村后多数村的人口规模为3000人至5000人，以4000人为主”，“监利县委书记黄镇说，……，现在，农村治理以服务为主，服务职能要下沉到村到户，村的规模适度有利于提高服务效率”。“三洲镇党委书记朱勇说，现在村支书待遇提高，按乡镇副科级发工资，一年大约4万元，很多村支书都有自己的‘产业’，工作、生产两不误，村支书这个岗位在农村还是有吸引力的”，“县里特别规定，合村并组后所有村干部照常工作，等到明年村‘两委’班子换届，根据上级精神核定职数，再由村民选举确定具体人选。根据上级组织部门确定的方案，村干部人数一般是5人，据此计算，全县村干部明年将会减少1500多人，占比约500%”。“李锋认为，监利县此次合村并组，农民利益没有受损，干部待遇基本不变，村级债务锁定，项目资金不减，因而顺利平稳”。“据监利县委初步测算，本轮改革，监利全县合村315个，仅村部建设资金可节省3.78亿元，大约减少1500名村干部，减少工资性开支3000万元，两者合计约4亿元”。

　　二

　　监利县是一个农业大县，全县有150万人口，220万亩耕地，县城面积3460平方公里。合村前监利县638个村，平均下来每个村的人口也有2000多人、3400亩耕地和5.4平方公里，相对于全国村均人口、耕地面积以及村域面积，监利县的行政村规模已经算是大的了。现在合并为323个行政村，监利县行政村的规模就远超过全国行政村的平均规模。

　　那么，监利县为什么要合村呢?原因竟然是村部建设，是省里“要求所有村部三年内必须达标”，荆州市更要求“2018年7月1日前，所有村部建设必须达标”，而据匡算，每个村部至少需要120万元，县里不可能拿出638×120=7.6亿元经费来建设村部，因为监利县一年的财政总收入还不到10亿元。“合村并组，成为解决问题的唯一出路”。

　　从2017年7月湖北省和荆州市召开基层党建“整县推进”现场会，2017年8月初监利县即启动合村并组改革工作，到2017年10月竟完成全部合村并组工作，速度不可谓不快，效率不可谓不高。

　　不过，问题恰恰就在这里。行政村是有特定历史沿革的基层建制，行政村村民是经过长期共同生活而具有共同文化与认同的。行政村还是一级集体经济组织，典型是有村级资产和村级债务，在长期的基层治理实践中，行政村内往往形成了特定的政治生态，具有特殊的社会互动方式。行政村的基础设施也往往是本村民集体农民共同筹资筹劳进行建设的。行政村是有历史、有传统、有文化、有认同、有村民归宿感、有集体经济(包括村级债务)、有特定政治与社会结构、有爱恨情仇、有灵魂的中国农村基层建制。行政村这个基层行政建制是极为严肃的国家政治体系中的重要且基础的结构，监利县竟然在极短的时间、以极不严肃的理由消灭了接近一半的行政村，而根本就没有讨论上级要求村部建设的目的何在。

　　显然，省、市要求每个行政村要建300~500平方米村部，是为了让行政村更好地为农民服务，更好地发挥基层组织服务群众的作用，提高基层组织服务群众的能力。监利县是一个农业大县，又是一个财政穷县，上级要求监利县在三年内为每个村建一个300~500平方米的村部，县财政拿不出这笔钱来，监利县完全不用急着非得在一年内建成全部村部(因为省市要求也是三年内)，以及完全可以向上级实事求是地报告监利县财政困难，建村部可以分期实施，或标准稍微低一点，比如每个村部200平方米，或者请求上级给予经费支持，上级当然也不会完全不考虑监利县的实际情况。显然，监利县根本就没有认真考虑行政村这个基层建制的独特性，没有认真征求群众意见，而仅仅依据县财政能力不能建638个村部，而决定将638个行政村合并为315个。这样的合村决策，可谓真是只唯上，不唯实。本来建村部是为了增强农村基层组织服务农民的能力，现在却可能变得更加脱离农民群众。随便就敢对至少有几十年传统的已经具有历史价值的基层组织大撤大建，可以说缺少对事关一百多万监利农民政治社会经济生活中大事的行政村的基本敬畏。说撤就撤，说合并就合并，如此任性的折腾，缺少了做重大决策中必须的基本的严肃，从而可能引发持续而严重的后果。

　　三

　　我们暂且不讨论行政村合并后必然有的长期而痛苦的磨合过程。我们仅讨论合村后的村级治理问题。

　　按前述报道：“合村后多数村的人口规模为3000人至5000人，以4000人为主”，平均每个行政村的村域面积约10平方公里。

　　从人口规模来讲，5000人的行政村，这个规模与全国很多乡镇的人口相差不多了。2017年暑假我调研的山西省五寨县新寨乡一共才7000人，从村域面积上讲，监利行政村的平均面积接近很多乡镇的规模，比如我曾调研的浙江绍兴柯桥区安昌镇，全镇面积为24平方公里，常驻人口大约10万人。

　　行政村是我国的基层建制，村级党组织是我国最基层的党组织——党支部，且村一级实行村民自治，村干部其实不是公务员，而是拿误工补贴的不脱产干部，在行政村以下再无正规的组织，因此，村干部就具有极为重要的联系村民群众，掌握基层村民群众状况，了解基层群众需求，反映基层群众意愿的功能。同时，村干部也是向农民群众传达上级指示，落实国家政策，解决群众问题的最主要的基层干部。群众的小事要村干部去办，小事不出村，大事不出乡镇，基层的事情在基层解决好。基层治理好了，整个国家的治理才会好。

　　作为中国最基层建制的行政村，要了解群众情况，解决群众问题，落实中央政策，组织群众建设自己的美好生活，学界的一个一般性的共识是行政村应当建在熟人社会的范围内，这个熟人社会中，农民之间有共同的生产生活，相互比较了解，村干部熟悉村民，村民也熟悉村干部。农村发生的任何事情甚至家长里短，农民的任何需求，村干部在与村民共同的日常生活中就完全掌握了，从而就有了解决问题落实政策的前提，以及向上反映情况的前提。中央讲，农村基层要做到组织全覆盖，工作全覆盖，其中很重要的一点是基层组织应当建在农村熟人社会这个层次上，这与支部建在连上是一个道理。如果基层行政建制脱离了村庄熟人社会，就不能说我们的农村基层做到了组织全覆盖，更不可能做到工作全覆盖。

　　合并之前的行政村，一方面规模比较小，另一方面，经过几十年的磨合和村民之间的互动，行政村基本上形成为了一个熟人社会，成为了一个有效的基层治理单元。这个基层治理单元有共同的村庄认同，有村集体的资产或债务，有共同生产与生活所形成的熟人社会网络。现在好了，仅仅因为建村部达标拿不出钱来，干脆将行政村合并。合并后的行政村，规模大了一倍，基层组织就离群众远了一倍。而合并后的行政村要形成新的村庄认同，成为一个新的熟人社会，就要经历很久很艰难的磨合，就会造成很多治理效率的损失。

　　而尤其让人诧异的是，上级要求每个行政村投资120万元以上建300~500m2的村部，这样的村部不可谓不气派，有了这样气派的村部，而全村只有5个村干部，这5个村干部恐怕就只能守在村部办公，他们坐在建设很好的豪华气派的村部办公室，高高在上地办公。他们坐班了，脱产了，也就完全脱离群众了。这样一来，农村基层组织就完全丧失了与农民群众打交道的能力，丧失了了解农民群众需要的能力，丧失了动员群众、争取群众的能力。

　　四

　　合并以后的行政村规模太大，监利县将来的村级治理对策之一可能就是不得不在行政村以下再重建村民组一级。在取消农业税之后的乡村体制改革中，湖北省取消了村民小组长。监利县合村之后，行政村人口太多，地域太广，管理幅度远超过行政村正常的管理能力，因此就可能不得不重建村民小组一级，设立村民小组长。问题是，即使重新设立村民小组长，也很难弥补村干部脱离群众所留下的组织空缺：不拿报酬或只拿有限误工补贴的村民小组长，必然缺少做农村基层工作的主动性。当前中国农村正处在极为快速的变革时期，各种新情况新问题层出不穷，国家也有越来越多新的农村政策和支农资源输入农村，这个时候正是紧密联系农民群众的基层组织发挥作用大有作为的时期，监利县却因为合村而让基层组织脱离了群众。而且，合村的原因仅仅是因为县财政拿不出修建高标准新村部的费用。由此可见基层形式主义和官僚主义严重到了何等程度。

　　五

　　2015年笔者曾到监利县做过调研，调研中，几乎所有基层干部都强烈要求上级直面村级债务问题，都认为村级债务已经成为村级治理的最大困扰。税费改革前锁定的村级债务，村均大约数十万元，这些村级债务问题迟迟不予解决，导致基层组织不断处在溃疡状态。现在监利县按每个行政村120万元预算来建村部，而继续对真正影响基层治理的重大历史与现实问题闭眼不看，仍然继续“村级债务锁定”，这样的官僚主义和不实事求是是最让人担忧的。县级政权的草率决策会动摇国家政权基础。

　　六

　　作为农村基层建制的行政村，以下几点尤其值得注意：

　　第一，对现存的基层行政建制要有充分的尊重，因为现存基层行政建制是农民群众通过共同生产生活而建立起来、而形成了认同、而有了归宿感的。基层熟人社会是有历史积淀和文化内涵的，是形成了村庄传统与习惯的，而传统是具有力量的。不到万不得已不要随便撤并，更不能象监利县这样开玩笔式地进行村庄合并。任何一个行政村的历史都包含了农民群众的爱恨情仇，人生记忆，随意撤并使所有农民群众都失去对基层组织的预期，造成对未来的不确定性。监利县委领导竟然只是为了减少建村部费用就将全县638个行政村合并为315个行政村，其任性的程度让人难过。

　　第二，作为基层行政建制，村级组织是国家进入农村社会的最后一级组织，是支部建在连上的组织，这一级组织一头联系着千家万户的农民群众，一头联系着国家。有效的村级治理是国家有效治理的前提。正是村级治理有效，大量涉及群众切身利益的小事在村庄一级得到解决，社会才会安定，国家治理才能有效。村级治理十分重要的一条是基层组织必须建立在熟人社会基础上面。如果基层组织都已脱离熟人社会，脱离群众，就会极大地降低国家行政体系向农村社会渗透的能力，以及降低国家动员与号召农民群众的能力，从而极大地降低国家治理能力。一方面农民的需求无法上达，一方面国家的惠农政策难以下达。

　　第三，村干部最重要的工作不是坐班，坐在办公室等农民群众来办事，而是要深入到农民群众中去，了解他们的情况，解决他们的问题，向他们宣传党的政策。基层组织的阵地建设必须与村干部的主动性结合起来，否则，无论多么好的基层阵地也无法提高基层治理能力。

　　第四，地方政府要切实解决诸如村级债务等困扰基层治理的历史遗留问题，而不能再继续无视。地方政府尤其是县级政权不仅要眼光向上，更要眼睛向下，实事求事地解决农村基层治理中存在的各种问题。