防范化解农光互补存量项目落地隐患的建议

　　近年来，农光互补项目在不少地区落地开花。2017年国家出台《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规【2017】8号文），提出光伏复合项目建设可使用一般农用地，但明确了以农为主，以光为辅的思路，强调项目建设应避免对农业生产造成影响。2023年3月国家再次发文《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号），缩紧用地政策，明确光伏方阵用地不得占用耕地，不得改变地表形态。在本次规定实施之前按照国土资规【2017】8号文已经立项的项目可以继续实施，但是严禁扩大项目面积。山东、河北、宁夏、江苏、广东、河南、陕西等多个省份开展了农光互补类项目的土地核查工作。在此背景下，防范化解已批在建农光互补项目落地隐患尤其必要。

　　一、农光互补项目落地隐患

　　农光互补项目有助于推进光伏产业和现代农业、乡村振兴融合发展，实现农业生产和清洁能源生产的有机结合，进而提高土地综合利用效率，促进农村地区经济创收，助力实现碳达峰中和目标。但项目实际落地中存在土地利用率不高、项目实施不规范、农民权益缺乏保障等问题。

　　1.土地利用率不高

　　一是土地来源上占用好地，地表耕作层破坏，原有农业生产难以恢复。国土资规【2017】8号文明确农光互补项目可以利用未利用地的，不得占用农用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本农田。但在项目实施中，部分产粮田被纳入项目范围。T乡农光互补项目建设涉及X自然湾200亩土地，其中包括140亩可自流灌溉的产粮田。在这200亩土地连片框进来的区域，山林面积却都排除在外，以至于农户不理解“为啥山林面积不敢动，三包面积敢动？”被纳入项目区内的产粮田基本难以恢复用途，地表耕作层遭破坏，田与田之间的界限被移除，农田灌溉不再可能，水稻种植被迫退出。

　　二是农光互补项目落地后农业种植未能及时跟进导致土地荒芜。按照国土资规【2017】8号文规定，对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。农光互补项目落地后光伏板下能够种什么，如何种植并没有统一规划，往往是光伏项目落地优先，再引入农业生产经营主体从事板下种植，呈现出以地等人的局面，导致土地抛荒撂荒，杂草丛生。T乡Y自然湾承包地自2021年被流转用于光伏项目，该项目2022年6月并网发电，但直到2023年才有来自安徽的市场主体过来从事板下药材种植，且只经营部分土地，土地抛荒、撂荒现象凸显。