杨华：为什么基层形式主义屡禁不止？

　　作者：杨华 武汉大学社会学院教授

　　一

　　县乡政府的政治任务快速增多

　　这几年县乡的政治任务有快速增多的趋势。

　　一是因为中央省市层级的政治任务增多了。比如精准扶贫、基层党建、生态环保、安全生产、农村环卫、农村改厕、信访维稳等，这些工作最终都会成为县乡两级的政治任务。

　　二是越来越多党政部门的业务工作也通过各种渠道转化为县级党委政府的工作。主要的转化渠道有吸引县级主要领导注意力、文件、游说分管副职等。

　　三是县级主要领导为了能在晋升锦标赛中胜出，会在辖区内创设区别于上级政治任务和其他县市情况的治理事务，这些事务也要由党政部门和乡镇来落实。

　　乡镇的政治任务越来越多，也越来越显现出以下特点：

　　一是日常性越来越凸显。过去少量的政治任务具有时段性，可以通过集中攻关来完成，完成任务就结束了。现在越来越多的政治任务是由常规性的业务工作转变过来的，日常性的业务工作就变成了日常性的政治任务。

　　二是专业性越来越强。许多专业部门的业务工作转变为乡镇的政治任务，如环保、食药监、专项执法等，这使得乡镇的许多工作对专业的人员、技术、设备的需求越来越大。

　　三是“一票否决”项越来越多。政治任务考核中有两类项目：一类是加分项。也就是达到和超过上级要求时加分。另一类是扣分项。这类项目的结果难以量化，典型的如信访维稳，不出问题不加分、不扣分，出了问题则要“一票否决”。“一票否决”属于负向激励，这类项目越来越多，包括基层党建、安全生产、食品药品安全、森林防火、重大事故、秸秆禁烧等，说明上级对乡镇的激励中负向激励越来越多。

　　四是部门权威越来越大。部门的业务工作转变为乡镇的政治任务。相关部门成为临时机构的办公室驻地，被列为主责部门，如“大气办”设在生态环保局，“河长办”设在水务局，“治超办”设在交通局等，它们由政策的执行者变成了制定者、监督者，乡镇成了执行者。县级部门与乡镇的关系由之前相对的平等关系，转变为上下级不平等的关系，部门的权威性增强。

　　二

　　乡镇政府“事多、责大、利少、权小”

　　这样一来，乡镇工作就有以下四个变化：

　　（1）工作量越来越大。部门的事情越来越多地下达到乡镇。由于变成了政治任务，乡镇还不能像过去对待部门业务那样，必须按最高标准、最严要求、顶格管理来完成。这使得乡镇的工作量倍增。

　　（2）责任越来越大。过去责任在部门，转化为政治任务后，做事的责任都到乡镇来了。出了问题，部门以属地管理为由找乡镇背锅。