江宇：读懂农村集体经济组织法，发展壮大集体经济！

　　6月28日，全国人大常委会表决通过《中华人民共和国农村集体经济组织法》(下简称《农村集体经济组织法》)，自2025年5月1日起施行。这是农村集体经济组织的“基本法”，是一部关系国家长治久安的极其重要的法律。“农村集体经济组织”是有中国特色的发明创造，世界上其他国家没有类似法律。那么，什么是农村集体经济组织?为什么要立这部法律?这部法律的实施将产生什么影响呢?不妨从以下几个问题来了解。

　　一、这个法的名字怎么读?

　　“农村集体经济组织法”有两种断句：一种是把“组织法”作为一个词——农村集体经济/组织法，字面上就是关于“农村集体经济”如何组织的法律，类似“国务院组织法”“全国人民代表大会组织法”;另一种是把前八个字“农村集体经济组织”作为一个整体的专有名词——农村集体经济组织/法。很显然，从法条来看，第二种读法是正确的。即，这是一部关于“农村集体经济组织”这一特定主体的法律。

　　我们到中国大地上任何一个村庄(行政村)的办公区，都会看到两块牌子：中国共产党XX村支部委员会(或总支、党委)、XX村村民委员会。其中，基层党组织是农村各项工作的领导核心;村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。而近几年，每个村又陆续有了第三个挂牌的机构，那就是“农村集体经济组织”。通俗地说，一个村集体所有的土地、建筑、基础设施、资金等财产，总需要一个看得见、摸得着的组织来代表全体村民(集体成员)来行使所有权，农村集体经济组织就是执行这个职能的组织。

　　二、从历史看“农村集体经济组织”是怎么来的?

　　要理解这部法律，首先要理解什么是“农村集体经济组织”。既然要专门搞一部法律，这就说明“农村集体经济组织”不同于其他法律可以规范的企业、农民专业合作社等主体，而是一类特殊的组织。特殊在哪?要从历史讲起。因为新中国确立农村土地集体所有制已经有70年的历史，但以立法的形式规范这还是第一次。所以，这部法律首先是对农村集体经济发展70年成果和经验的确认。

　　农村集体经济组织，首先是中国新民主主义革命和社会主义革命的成果。新中国成立前后，全国普遍进行了土地改革，农民分到了土地。新中国成立后，为了巩固基层治理、避免农村两极分化、加强农田水利建设、集中资源推动工业化等原因，先后实施了农业合作化和集体化，到60年代初，农村集体经济“三级所有、队为基础”的基本制度框架形成，并稳定运行直至80年代初期。

　　这一过程说明：中国的农村土地集体所有制是中国革命和社会主义改造成果的确认，集体资产主要来源于历史上形成的村社共同体对自然资源的共同占有关系，以及新中国成立以来在国家支持下集体组织成员长期共同劳动的积累。这就决定了，农村集体经济组织不同于资本主义国家由土地私有者自发组织的股份制合作社等组织，而是党领导劳动群众共同占有和经营土地等生产资料的组织，是公有制的表现形式。这也正是《农村集体经济组织法》立法的历史依据。

　　改革开放之后，农村实行家庭联产承包责任制。1980年代，多个中央文件确认：“生产队和生产大队仍然是劳动群众集体所有制的合作经济，管理集体土地等基本生产资料和其他公共财产”。八二宪法第8条明确了农村集体经济组织的存在，但事实上，绝大部分农村集体经济组织已经被村民委员会所取代。在改革过程中，以家庭经营为主的方式重新确立，统分结合双层经营体制逐渐形成。但需要注意的是，这一阶段虽然农村生产资料集体所有制的作用有所弱化，统一经营的优势没有充分发挥出来，但是农村生产资料集体所有制的根基并未改变。家庭联产承包只改变了农村集体经济的经营方式，而没有改变集体经济的性质，不是对集体经济的“解构”。

　　十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展农村集体所有制经济。习近平总书记明确提出“坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路”的要求。2013年3月，在十二届全国人大一次会议上，习近平指出：“改革开放从农村破题，大包干是改革开放的先声。当时中央文件提出要建立统分结合的家庭承包责任制，但实践的结果是，‘分’的积极性充分体现了，但‘统’怎么适应市场经济、规模经济，始终没有得到很好的解决”[1]。2016年4月25日，习近平在在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会，强调“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”[2]。

　　在这些思想指导下，2016年起，做了一件对巩固农村集体经济至关重要的事情——农村集体产权制度改革。过去多年，由于种种原因，农村集体经济的资产管理存在不少模糊地带：有的集体土地长期被个人非法占有;有的村到底有多少资产、哪些资产属于村集体，底数不清。这项改革的主要任务就是要摸清全国农村集体经济的家底，到2021年已经基本完成，表现形式就是每个村都颁发了农村集体经济组织登记证书。

　　那么，摸清家底是为了什么呢?以前有截然不同的两种主张。

　　一种主张是，摸清家底是为了“分家”，持土地私有化主张的人士，希望把农村集体产权制度改革引向土地私有化的方向，主张把集体资产摸清之后，量化到个人头上，然后允许集体资产分割、交易、入市，这种主张的实质就是土地私有化、瓦解集体经济。

　　另一种主张是，摸清家底是为了保护好集体财产、更好地发展集体经济。这次立法，清晰地表明这一主张是正确的。农村集体经济组织法立法的一个重要考虑即是认真总结农村集体产权制度改革的实践经验，将其以法律形式固定下来。经过农村集体产权制度改革，全国90多万个登记赋码的农村集体经济组织如何规范运行?9万多亿元的集体账面资产怎样管好用好?9亿多农村集体经济组织成员的合法权益从何保障?为解决这些问题，农村集体经济组织法应运而生。

　　三、这部法律有什么意义?

　　这部法律是极其重要、极其及时的一部法律，最大的意义就在于以法律形式确立和巩固了农村集体所有制的地位，避免和反对了关于农村土地私有化的各种主张。

　　七十多年的历史和国内外的经验都充分证明，坚持土地集体所有制，是中国生存、发展、稳定的命根子，是独特的制度优势，是改革不可触碰的底线。改革开放前，我国建立了农村集体土地所有制，突破了小农经济对现代化的约束，农村的公共设施、生产条件、公共服务和社会与文化建设都有很大进步，缺点是当时管理水平有限，一些内部激励机制没有充分发挥作用。但如果没有农村土地集体所有制和大量的公共积累，就不可能获得改革开放后的成功。改革开放之后，包产到户强化了对农户个人的激励，但农村的集体合作程度下降了，这是导致当前很多问题的一个根源。我国最大的基本国情是人多地少，土地不仅是一种生产资料，更是农村稳定和农民生存的保障。如果不受限制地让大资本兼并土地，农民就会从现在的农村土地所有者变成单纯的雇佣劳动者，失去最后的生存保障。要实现农业产业升级，生产具有品牌、特色、健康的农产品，需要更高度的组织化，坚持集体经济，才能有效解决在中国实现工业化和城镇化以后还要留在农村的数以亿计的农民的就业问题，又保证所有农民能够逐步走向共同富裕，而且这才是有效扶贫、持久脱贫的根本之路。

　　正是因为农村土地集体所有制是中国的创造，所以信奉西方经济学的人士，往往从想象出发，认为只要实行土地私有制，把农村土地变现，农村就会变得富裕繁荣;正是因为农村土地集体所有制对巩固社会主义制度和国家长治久安的重要性，所以海内外也总是有人希望通过废除土地集体所有制来动摇人民共和国的根基。

　　《农村集体经济组织法》最重要的意义是，把十八大以来党中央关于坚持农村土地集体所有制性质、壮大新型集体经济、走共同富裕道路的主张上升为国家意志，以法律形式确定了农村发展最重要、最根本的方向问题。这些内容主要体现在《总则》当中。特别是总则的三、四、五条。

　　第三条是在法律中罕见的一段政治性、理论性的阐述：“农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，是提升中国共产党农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。” 规定了农村集体经济组织存在的意义。

　　第四条规定了农村集体经济组织应当坚持的原则，包括坚持党的领导、坚持社会主义集体所有制、坚持民主管理、坚持按劳分配和促进共同富裕，这就从根本上否定了主张农村土地私有化的主张。

　　第五条规定了农村集体经济组织的职能，一共十二条，涵盖了发包土地、管理宅基地、经营管理集体财产、集体收益分配等，明确了农村集体经济组织“代表成员集体行使所有权”，明确了所有权的内容，避免了过去抽象规定集体所有制，但是实际上集体的权利虚化、弱化的问题。

　　四、这部法律回应了现实中的哪些操作性问题?

　　全国有农村集体经济组织90万个，掌握着9万多亿元的账面资产和大量无形资产，是农村最主要的经济主体，那么，谁能成为集体成员?谁能享有集体收益?如何管理这些资产?这里牵涉巨大的利益，必须在法律上做出明确的规定。

　　新中国成立后，1961年党中央通过《农村人民公社工作条例(修正草案)》，即俗称的“农业六十条”，对人民公社性质、经济制度、组织、规模、管理等事项做出规定，这是人民公社的基本法规，对后来的农村政策和农业生产发展产生了深远的影响。改革开放之后，农村经营体制进行了调整，但始终没有出台新的关于农村集体经济组织的法律。尽管八二宪法第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”但这些规定过于原则性。《民法典》虽然确立了农村集体经济组织法人的地位，但主要还停留在政治宣示层面，没有解决好农村集体经济组织法人的组织形态、产权制度、集体成员资格与成员法、法人治理结构、设立与变动、利益分配与责任承担等法人基本制度构造的问题。

　　这次的《农村集体经济组织法》把上述原则性的规定具体化、操作化了，这就为发展集体经济、维护农民利益提供了具体的操作规范。这方面的规定构成了这部法律的主要部分。

　　第二章《成员》是最基础的规定。集体经济组织与成员，就好比国家与公民的关系。这部分规定了：谁能成为集体成员(第十一条，户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民);集体成员的权利(第十三条)和义务(第十四条)，自愿退出(第十六条)，丧失资格(第十七条)等规定。

　　这一章对于不少在具体工作中存在争议的问题提供了依据。例如，规定非农村集体经济组织成员长期在农村集体经济组织工作，对集体做出贡献的，经成员大会四分之三以上多数同意，可以享有参与分配集体收益等权利。规定农村集体经济组织成员可以自动申请退出并获得一定补偿，“但是不得要求分割集体财产”，这仍然是体现了集体所有制性质。规定妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益等。

　　第三章《组织登记》规定了设立村级集体经济组织的条件、程序，规定村级一般设立集体经济组织，村民小组根据情况设立，乡镇在确有需要的条件下设立，这是为了适应我国不同地区乡镇、村、组的规模差距较大而做出的灵活规定。规定了农村集体经济组织的章程、命名、登记、合并、分立的具体办法。

　　第四章《组织机构》规定了农村集体经济组织的治理结构，分为成员大会、成员代表大会、理事会、监事会或者监事等，贯穿其中的主要原则就是一人一票、民主管理。这体现了集体经济的原则。其中，成员大会是权力机构，实行一人一票的表决方式。成员大会(和成员代表大会)作出决定，都应该取得三分之二以上同意。理事长是农村集体经济组织的法定代表人。党组织可以提名推荐，党组织负责人可以通过法定程序担任农村集体经济组织理事长。这是有利于体现党组织对农村集体经济组织领导而做出的规定，也是经过实践证明有效的做法。

　　第五章《财产经营管理和收益分配》规定了集体财产的范围，注意这里用的是“财产”而不是“资产”，这也体现了农村集体经济组织和企业的区别，即集体财产不像资产那样，是单纯的生产要素，完全可以分割、流转，而是还具有社会保障等其他职能。这里特别规定“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，不得分割到成员个人”，后面我们再专门解读这条规定。另外这部分还规定了财产的收益分配(第四十条：农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。注意这里是把收益权以份额的形式量化到个人，而不是将具体的财产量化到个人)、监督等事项。

　　这些规定，使得农村集体经济组织运行有了基本的规范依据。同时，在一些规定上也赋予了省级因地制宜做出具体规定的空间。

　　五、农村集体经济组织作为“特别法人”，特别在哪里?

　　这个问题，是理解《农村集体经济组织法》最关键、最核心的问题。《民法典》将农村集体经济组织定位为特别法人。《农村集体经济组织法》第六条规定：“农村集体经济组织依照本法登记，取得特别法人资格”。那么，农村集体经济组织作为“特别法人”，特别在哪里?

　　先回答再解释：农村集体经济组织不同于企业法人，也不同于私有制自发组合起来的“共有制”经济组织，而是社会主义集体经济组织。具体来说，体现为两个约束：一是财产不可分割，二是不可破产。

　　为什么农村集体经济组织不是企业?因为其定位和功能都不同。农村集体经济组织承担着多项经济和社会功能，比如生产经营功能、保护农业产业功能、管理服务功能、社区社会保障功能和维护生态环境功能等。因此，农村集体经济组织不同于一般公司企业和合作制组织，不像企业那样以利润最大化为唯一的追求目标。所以，农村集体经济组织的相关立法，既不能套用公司企业法的思路，也不能套用国际上合作经济组织制度的一般思路，更不能刻意强调村社分离，将农村集体经济组织当成完全以盈利为目的的企业来对待。同一般企业相比，除了前面讲到的一人一票、民主管理和成员相对稳定等规定之外，最重要的就是财产不可分割、不可破产两个约束。

　　先说“财产不可分割”。

　　社会主义公有制的本质是在党领导下农村劳动群众和生产资料有机融合的整体，不同于股份制企业、不同于“共有制”经济组织，因为共有资产可以分割到人，也可以转让共有人持有的资产份额，因此共有制经济的实质是私有经济。集体经济组织是有机的整体，不是“一篮土豆”，这是集体所有制区别于企业和专业合作社的最主要特征。过去，以及起草这部法律初期，都有人主张将农户的土地承包权股权化、并达到能够“顺畅流转”的目标;或者对农村集体经济产权进行股份合作化改制，把农村集体经济组织变成建立在个体产权基础上的“个体的集合”，成员成为可以自由进出的“企业法人”，这些主张的本质都是土地私有化，如果接受这些主张，那么就不可能是真正的集体经济。

　　这就好比，神舟飞船、天宫空间站，毫无疑问是全民所有的国有资产。但这种所有权是全民集体占有，而不能拆分到神舟飞船上哪个螺丝帽是我老江的，哪根电线是你老张的，而我还能把这个螺丝帽带走，这不就把神舟飞船瓦解了吗?同理，农村集体经济组织的所有财产由集体成员共同占有，而不能量化到，这块地就是张家的，那块鱼塘就是李家的，这是不行的。现在不少农民事实上已经形成了“这块地我承包了，它就是我的了”这种观念，这是应当通过宣传教育予以纠正的。

　　《农村集体经济组织法》在多处体现了集体财产的不可分割，第三十六条规定“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，不得分割到成员个人”;第十六条规定，成员退出时“不得要求分割集体财产”;以及第四章关于集体经济财产经营、处置的事项都要由成员代表大会或者理事会集体履行，这就从根本上保障了集体经济的完整性，避免通过“温水煮青蛙”的方式瓦解集体经济。

　　再如第十五条规定“非农村集体经济组织成员长期在农村集体经济组织工作，对集体做出贡献的，经成员大会四分之三以上多数同意”，可以享有参与分配集体收益、享受有关福利等权利，这一条是根据现实情况做出的有人情味的规定。但是，这条规定并没有赋予非集体成员可以承包土地、占有宅基地等核心权利，这就杜绝了资本下乡圈地，通过非集体成员的加入而搞实质上的土地私有化，导致集体资产的流失和集体经济的瓦解。

　　尽管过去农村集体经济组织的名称也可以叫做“股份经济合作社”，一些地方在发展集体经济的时候也提出了“资金变股金、农民变股东”的口号，但是需要指出的是，“此股非彼股”。农村集体经济组织所谓的“股”，和股份制企业、股份制合作社的“股”，完全是两个概念。根本的区别就是“股”能否分割。一般意义上的‘股’，代表的是资产，持有者有权依法对自己持有的‘股’进行处置。但集体产权制度改革中出现的所谓‘股’，其实只是指每个成员在集体财产收益中的具体分配数额，因为集体的财产是不可分割给个人的。你可以用，可以分红，但是不能拿走。农村集体经济组织所谓“股”的概念，只是农村基层约定成俗的口头表达，而不是规范的法律用语。

　　再说“不可破产”。

　　总则第六条明确规定“农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定”，“农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任。”

　　这个规定，也充分体现了农村集体经济组织和公司、企业的不同。在现实生活中，公司、企业的破产、兼并、重组等情形不可避免，但农村集体经济组织是农村公有制的基础，是所有集体成员根本的生存保障，所以不可能破产。农村集体经济组织可以出资办企业、办公司，但不能把农村集体经济组织自身公司化、企业化，根本原因是土地产权不应该像企业产权那样可任意分割和转让。因为只有这样才能保证土地集体所有制不被颠覆、避免走上土地私有化流转兼并的道路。

　　为了更好地理解，可以拿国有资产管理体制打一个比方：农村集体经济组织相当于财政部，或者国资委，或者国有资本投资公司(如中投)，也类似于一些读者比较熟悉的新加坡国有资产管理的淡马锡模式，即农村集体经济组织承担集体资产的所有者职能，但不一定直接参与市场经营。农村集体经济组织可以出资或者参股举办专业合作社或者企业，并根据出资额承担有限责任。这就好比国资委或者国有资本投资公司或者淡马锡集团出资举办国有企业，或者控股、参股混合所有制企业，都是可以的，其出资举办或者参股的企业可以破产，但是其本身不能破产。

　　农村集体经济组织作为“特别法人”，特就特在其是社会主义劳动群众集体所有制的微观主体，而不是在私有制基础上个人自发联合组成的股份制企业、股份制合作社，也不是公司、企业性质的经济组织。做出上述规定，就能够确保农村集体经济组织真正是一个有机的“共同体”，而不是马克思说的那样“一袋马铃薯”的拼凑组合。

　　前一段时间，有一种建议，规定“农村集体经济组织可以按照依法、自愿、民主、公正的原则，开展集体资产股份合作制改革，设立农村集体资产股份合作经济组织，创新资产运营，建立‘归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅’的现代产权制度”，就可以明白，过去这个版本的思路仍然是以资产可以分割、可以流转的股份合作制思路去改造集体经济。同过去的草案相比，正式出台的法律体现了坚持集体经济社会主义方向的导向。

　　六、对农村集体经济组织名称的规定为什么发生了变化?

　　讲完上述背景之后，这里再补充交代一下“农村集体经济组织”这个名字。

　　子曰：必也正名乎，名不正则言不顺。

　　2017年，这部法律的第一版草案规定：农村集体经济组织的名称统一为：××县(市、区)××乡(镇、街道)××村(××组)集体经济合作社;完成股份合作制改革的，登记为：××县(市、区)××乡(镇、街)××村(××组)集体经济股份合作社。在集体产权制度改革的实际操作中，也是按这个执行的，大部分农村集体经济组织确权颁证之后，注册的名称就是“XX村集体经济股份合作社”。

　　而这次正式通过的法律，第二十一条规定农村集体经济组织的名称应该为“××乡××村(组)集体经济组织”。同以前的规定相比，这一版规定实现了名实相符。因为农村集体经济组织并不是“股份合作社”，以前叫“股份合作社”，是当时出于种种原因一种变通的做法，但这个名字确实会让人误以为，农村集体经济组织就是资产可以分割的“股份合作社”，也容易和农民专业合作社混淆，还会给主张瓦解集体所有制的观点和做法以可乘之机。笔者在基层调研时感觉到，不少干部和群众搞不清“股份合作社”与农民专业合作社的区别。这次的法律做出正名，使得农村集体经济组织的名称真正符合了农村集体经济组织的社会主义集体所有制性质。

　　七、国家如何支持农村集体经济组织?

　　这部法律还明确了政府如何支持农村集体经济的发展。读者们都知道，在我们国家，一个事只要明确有一个主责部门，那么就比较容易干成。如果没有一个部门明确承担责任，就容易扯皮。

　　《农村集体经济组织法》第十条规定“国务院农业农村主管部门负责指导全国农村集体经济组织的建设和发展”;第九条规定“国家通过财政、税收、金融、土地、人才以及产业政策等扶持措施，促进农村集体经济组织发展，壮大新型农村集体经济。国家鼓励和支持机关、企事业单位、社会团体等组织和个人为农村集体经济组织提供帮助和服务”。这就表明，农村集体经济组织发展的目标是“壮大新型农村集体经济”，而主责部门是农业农村部。

　　显然这个规定也说明，发展农村集体经济不是完全交给市场，而是国家要给予财政、税收、金融、土地、人才、产业政策等各方面的扶持。可以看到，这里几乎涵盖了政府管理经济工作的主要手段了。这是符合政治经济学的原理和乡村发展的需要的。

　　列宁晚年的重要著作《论合作社》第一句话就是，“我觉得我们对合作社注意得不够。”今天的人们往往根据现实需要，津津乐道于列宁的新经济政策(引入市场、引进外资等内容)，但未必知道的是，列宁生前也曾经尖锐批评过“新经济政策做得过头的地方”，其中一条就是“忘记了合作社”。他在《论合作社》明确提出：“在政策上要这样对待合作社，就是不仅使它能一般地、经常地享受一定的优待，而且要使这种优待成为纯粹资财上的优待(如银行利息的高低等等)。贷给合作社的国家资金，应该比贷给私人企业的多些，即使稍微多一点也好，甚至和给重工业等部门的一样多。”“在经济、财政、银行方面给合作社以种种优惠，这就是我们社会主义国家对组织居民的新原则应该给予的支持。”

　　这一思想至今仍然非常深刻。发展农村集体经济的本意(社会主义集体经济是列宁所说的合作社的高级阶段)，就是通过无产阶级政党领导农民组织起来，抵御自发的市场和资本运动对小农的冲击，因此，政府在经济、财政、银行等政策支持合作社，是题中应有之义。在我国过去一段时间，之所以农村集体经济发展缓慢、农民从产业发展中获益不够多，同政府部门支持农业的政策主要集中于面向龙头企业、种田大户，而忽视了对集体经济组织的支持是有关系的。因此，这部法律的规定，也有利于使政府以更大力度支持农村集体经济组织的发展。第六章《扶持措施》还做出了具体规定，如各级财政支持的农业发展和农村建设项目，依法将适宜的项目优先交由符合条件的农村集体经济组织承担;农村集体经济组织依法享受税收优惠;有关支出计入成本;鼓励政策性金融机构提供资金支持;合理安排集体经济发展各项建设用地等。

　　八、如何在这部法律的基础上发展壮大集体经济?

　　当前的主要矛盾是解决农村“散”的问题，加强集体经营，主要的途径是在农村集体经济组织基础上发展党组织领办合作社。

　　法律的关键在于执行。《农村集体经济组织法》为壮大集体经济提供了法律规范，但还需要认识到，法律只是最低规范。正如有了《婚姻法》并不能自动实现每个家庭都幸福，有了《企业法》并不能自动实现每个企业都盈利一样，有了《农村集体经济组织法》，还需要在法律规范的基础上积极作为、开拓创新，才能真正实现发展壮大集体经济的目标。

　　那么，有了这部法律之后，如何用好这部法律，发展壮大集体经济呢?这就要抓住我国农村的主要矛盾。

　　习近平总书记指出：“目前，我国农村社会处于深刻变化和调整时期，出现了很多新情况新问题，虽然错综复杂，但归结起来就是一个‘散’字。”[3]如何解决这个“散”字?回答就是加强“统分结合”中“统”的一面。统一经营也是集体经济的本质特征之一，以家庭承包制为基础的双层经营体制之所以容易忽视“统”的一面，就是因为集体经济统一经营的功能被剥夺、被削弱了。在《农村集体经济组织法》中，体现了集体经济组织具有统一经营属性和功能(体现在第五条关于集体经济组织职能、第四章关于组织机构的规定中)，这就为加强集体统一经营、真正落实“统分结合”创造了条件。

　　目前每个村庄都有了集体经济组织，但是在大多数村庄，大部分集体资产实际上处于被承包到户的状态。因此，村级集体经济组织确权、颁证、登记，并不意味着就自动实现了做大做强集体经济，因为实际上的经营体制仍然处在分散状态。而在当前条件下，又不宜也不必要通过行政命令的方式在整个村庄实现集体经营，依然需要既加强统一经营、又发挥分散经营的积极性。那么，如何既保持农村土地承包关系长久不变、同时又发展适度规模经营、发展壮大新型集体经济、实现共同富裕呢?同时，如何在“不可分割、不可破产”的约束下使得农村集体经济组织能够充分参与市场竞争呢?解决这些问题，目前从各地探索来看，最为有效、最为可行的办法就是发展“党组织领办合作社”。

　　所谓党组织领办合作社，就是由村党组织领导、村党组织班子成员(一般为书记)注册并担任理事长，村级集体经济组织入股，动员村民自愿以劳动、土地承包权和资金等入股而成立的农民专业合作社。这正是符合第六条“农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体”的规定的。

　　党组织领办合作社同个人自发举办或者社会资本举办的合作社相比，有两个根本区别：一是党组织起领导核心作用;二是农村集体经济组织入股并且起主导作用。与农村集体经济组织不同，党组织领办合作社是农民专业合作社，社员是开放的，本村人员、外村人员，包括企业都可以，成员可以跨村、跨乡、跨县，不受行政区域限制，而且必须出资或者流转土地才能成为社员。农村集体经济组织代表集体加入党组织领办的合作社，作为集体股的出资人。由于是党组织主导的、导向共同富裕的，所以具有集体经济的性质。这样，就既实现了土地承包关系长久不变，同时又在集体成员自愿的基础上形成了新的联合，发展壮大集体经济。

　　自2017年山东烟台首创党组织领办合作社起，至今这一模式已经在全国星火燎原，有20多个省份进行了这方面的探索，山东、吉林、云南和新疆生产建设兵团已经在制度上实现了全覆盖，安徽芜湖、吉林松原、内蒙古巴彦淖尔、河北保定 等地市以较大力度推动，成效显著。全国各地的基层工作者共同探索出的这条道路，是符合实际、有效可行的。[4]

　　从一定意义上可以说，发展农村集体经济要解决集体所有和集体经营两个问题。集体所有，目前已经通过农村集体经济产权制度改革体现，靠《农村集体经济组织法》来确认和规范。加强集体经营，在目前条件下主要靠党组织领办合作社来实现。有了《农村集体经济组织法》这部好法律，有了党组织领办合作社这个成功探索，农村集体经济的巩固、发展一定会有光明的前景。

　　注释：

　　[1]《在科学发展的道路上继续向前创造出无愧于时代和人民的新业绩——习近平总书记参加江苏代表团审议侧记，2013年3月9日《新华日报》第一版。

　　[2]习近平在安徽凤阳小岗村农村改革座谈会发表重要讲话，新华社合肥2016年4月28日电。

　　[3]张建琴周延飞：实现农村社会从“散”到“聚”的转变，学习时报，2023-01-0409:35。

　　[4] 参见江宇著《烟台纪事》，人民日报出版社2021年版。

　　(作者系国务院发展研究中心研究员，授权红色文化网全网首发。特别感谢于涛、丁玲同志对本文提出的修改意见。)