贺雪峰：死钱与活钱——让村级治理运转起来

　　一、

　　2002年在湖北沙洋县搞试点，选择了五个村，为每个村每年投入4万元搞建设，具体规定有三点：第一，投入4万元不能分掉，必须用于村庄公共事业建设；第二，建设什么公共事业，如何建设，谁来建设，由村民代表会议讨论决定；第三，成立公共事业建设管理小组，具体负责事业建设工程的监管。结果，第一年五个村都选择了修建水利工程，包括建拦水坝、打水井和提水灌溉，其中三个拦水坝到现在仍然在发挥作用，每年可以为农民减少因旱灾造成损失超过当年投资。第二年五个村有两个村继续投资修水利，有三个村选择建老年人活动中心。既然建了老年人活动中心，就顺便成立老年人协会，负责管理老年人活动中心，组织老年人开展文体活动，关爱老年人。到现在所建三个老年人活动中心和老年人协会的运转都很成功。甚至三个老年人协会都已经成为沙洋县农村文化工作和老龄工作的典范。

　　因为后续经费未能跟上，原计划的五年项目到第二年就结束了。当时项目名称为“民主化供给农村公共品建设实验”，现在看来，虽然投入并不大（五个村两年共投入40万元），却产生了良好效果，其中投入水利的项目，当年减少农业损失就超过了投资。三村老年人活动中心为老年人带来生活质量提升的价值更是难以计算。这个意义上讲，这种从外面投入村庄的钱是很有效率的，是高回报的，也是极为重要的。

　　之所以投入回报高，是因为2002年农业税正在取消中，农村公共品供给严重短缺，外来资源输入满足了农村急需，缓解了农村公共品的不足。这当然不是说那个时期农民就没有这几万元钱，因为随便一户农民建一栋房子的花费也要超过4万元。问题是，农户家庭收入并不会自动转化成为公共事业建设经费。比农民收入有限更关紧要的是农村基本公共品供给严重不足，已经影响到农村基本生产生活秩序的维持了。因此，外来资源投入村庄公共事业，当年就可以产生高于投入资源的回报，可见农村公共品缺乏的程度，也可见资源其实是分公共资源与私人资源的。在公共品严重缺乏的情况下面，公共资源用于建设公共事业，可以产生巨大效益。

　　正是基于这个原因，国家通过税收提取社会资源成为国家财政资源，再将财政资源向农村转移，为农民提供公共品，建设公益事业，就不仅仅是惠农，而且具有巨大社会效益和经济回报。

　　不过，当前国家向农村转移财政资源，似乎社会效益和经济回报都没有预期那么高，至少没有以上我所做乡村建设实验的回报高，原因也许有两个方面：一是当前农村公共品供给已经很充分了，不再如过去那么短缺，投入效益也就不如过去。二是当前自上而下投入资源难以反映不同地区农民对公共品需要的特殊偏好，从而存在投入错位的问题。何况国家财政惠农资源中还有相当部分被地方政府用于打造政绩亮点，未能真正用在惠农上面。也就是说，国家向农村转移的资源，村民并不能依据自己需要偏好进行决定，上级的钱是项目资源，是“死钱”，虽然是为农民服务的，农民在如何用钱甚至在能争取到多少项目经费上面并无发言权，农民就成为国家项目的受益客体。农民变成了等靠要群体，甚至普遍出现国家项目落地时农民当钉子户以索取超额补偿的情况。