低保制度的规范化与基层治理的现代化

　　笔者今年五月和七月分别在湖北宜昌和贵州铜仁的村庄和乡镇调研，均发现了两地的低保制度无论在制度设计上还是在制度执行上都非常规范化，而因为低保而产生的矛盾纠纷与过去相比也变得非常少了。这一方面是过去贫困治理的显著结果，另一方面也与低保制度本身的规范化的变革高度相关。

　　农村低保制度在过去长期出现“问题保”的情况，在执行的过程中，漏保、错保、人情保等现象也一直受到诟病。核心原因在于低保配额的指标化与收入计算的模糊化。指标化运作是指国家通过对全国贫困人口的测算，再根据各个地区贫困人口的具体情况划分比例一级级分配到村，但分配到村的指标往往比较刚性，为了保证“低保户”和指标保持一致，通常在村庄内部会形成一定的地方性的分配规则。而能否“吃低保”的核心在于收入是否满足当地的低保标准线，但是问题在于农民家庭收入本身就具有高度的模糊性，因为非正式经济和非正式就业的村庄，在过去想要对农民家庭收入与刚性支出进行精准的计算是一件非常困难的事情，这也导致了基层在“分配”低保名额上存在了很大的“自由裁量”的空间。笔者发现，现在的低保制度的执行依靠的是对收入高度精准化的计算，从而实现整个低保运作体系的高度规范化，从而实现低保制度本身的“应保尽保”的制度目标。

　　（1）家庭收入、开支与财产的精细化计算

　　在和乡镇负责低保的民政专员访谈的时候，她说了一句话是：“低保是算出来的”。笔者深有体会，评判能否评上低保的核心在于对家庭经济状况是否符合低保线的要求。而低保计算的家庭的收入与刚性开支的情况，衡量的是整个家庭的经济状况，因此在计算之前要厘清的是家庭成员的外延，即谁应该被纳入到收入计算的范围之内。

　　家庭成员现在有非常明确的标准，即“共同生活”，核算的也是共同生活家庭成员拥有的全部家庭收入和家庭财产。家庭成员包括：配偶、未成年子女、已成年但是不能独立生活的子女、其他具有法定赡养（扶养、抚养）义务关系并长期共同居住的人员。在具体情况中容易出现争议的往往是常年在外务工或长期在外居住的家庭成员，长期在外务工或者已经组建了新的家庭往往脱离了原有的家庭生活，是否应该把这部分人纳入到计算范围。贵州的处理办法是：在最低生活保障家庭经济状况调查日向前延伸12个月内累计外出务工半年以上的家庭成员（含其同在务工地共同生活的配偶、父母及子女），不纳入共同生活的家庭成员计算，但应按规定申报和核算扣除必要就业成本后的收入。

　　其次是对家庭收入的计算，家庭收入指共同生活家庭成员在规定期限内获得的全部现金及实物收入，主要包括：工资性收入、经营净收入、财产净收入和转移净收入。对于农村家庭而言，家庭收入因为非正式经济、非正式就业以及务农带来了高度的模糊性，很多农民家庭自己都不知道自己家庭一年收入的准确数字。面对这种情况，负责民政工作的专员的说法是“硬算”。务农的话，会根据当年的市场价格核算种植的粮食、畜养的牲畜的价格，再减去必要的开支，例如化肥、农药、饲料、薄膜，得出经营净收入；务工的话，有固定收入的相对较好计算，难点在于非固定收入，湖北的做法是按照当地最低生活标准计算。