县域发展何以陷入“房地产化”？
【导读】改革开放以来，中国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。“十四五”期间，中国常住人口城镇化率首次突破65%。随着城镇化的快速推进，越来越多农村人口进入城市，作为我国发展和治理基本单元的县，成为这一进程的主要载体。但是，在县域城镇化突飞猛进的同时，“房地产化”现象却愈发明显。
“房地产化”是指城镇化的推进过度依赖于房地产业，将房地产业作为推动人口进城与城市空间扩张的主要手段，它根本上反映的是城镇化在一定程度上脱离城市经济发展的基础环节，以及以此为依托的人口聚集与公共服务完善。
作者通过对东部和中西部县城的房地产与公共服务调查发现，当前县域城镇化已普遍陷入“房地产化”误区，并呈现出房地产价格畸高、超越区域经济发展水平和人口聚集能力的典型特征。作者指出，造成这一现象的原因在于县级政府将行政拆迁与公共服务捆绑，推动土地增值-融资贷款-高额财政支出循环，进而造就危险的“繁荣”。作者通过对“城市型”县城和“乡村型”县城的分析，提出不同城市间要分工合作，不能笼统采用以房地产为中心的透支性发展模式。最后，作者强调县域的城镇化应尽快摆脱对房地产市场的过度依赖，找准自身定位，立足于城市自身特性，回归合理的发展道路。
本文原载《文化纵横》2023年第2期，原题为《县域发展何以陷入“房地产化”》。仅代表作者观点，供读者参考辨析。
仇叶|县域发展何以陷入“房地产化”
2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确了县域城镇化的重要地位。它对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系意义重大，是中国城镇体系的重要组成部分。然而，当前不少地区的县城建设正在陷入“房地产化”的困境，看似欣欣向荣的县域城镇化实则高度依赖盈利性房地产的驱动。这严重偏离了国家城镇化的战略目标，且已经产生了较多负面效应，蕴含着一系列的社会风险。
县城房价畸高与被“房地产化”的县域城镇化
房地产业的发展与城镇化的推进相伴而生，是城镇化不可或缺的重要环节。不过，由于房地产业能够在短期内增加城市建设的资本投入，推动土地大规模的资本化，带来可观的利益增量与城镇空间的扩张效果，这就使它容易被过度发展，引发城镇化进程被“房地产化”的突出问题。“房地产化”是指城镇化的推进过度依赖于房地产业，将房地产业扩张作为推动人口进城与城市空间扩张的主要手段，它根本上反映的是城镇化在一定程度上脱离了城市经济发展的基础环节，以及以此为依托的人口聚集与公共服务完善。通常来说，陷入“房地产化”的城镇化会在短期内引发房价猛烈攀升，出现地产泡沫化的问题，即高额房价难以匹配城镇化所要求的工业化水平、人口聚集程度以及公共服务能力。从实践来看，近年来，无论是在东部发达地区的县城，还是在中西部地区的普通农业县，各地县域城镇化的推进都普遍伴随着房地产业的兴盛与房价的畸高，县域城镇化陷入“房地产化”的趋向日益凸显。
以浙江省为例，浙江省共计90个县（市、区），根据2022年8月的数据，这90个县（市、区）房价均价超过2万元每平方米的有29个，超过1万元每平方米的多达85个，仅有5个区县房价均价低于1万元每平方米，但也超过了8000元每平方米。浙江属于沿海发达地区，经济发展程度较高，但县城的畸高房价仍然与县域经济的发展水平不相匹配。2021年，浙江省共有25个县（市、区）的GDP超过1000亿元，这25个县（市、区）大多属于核心城市的辖区或经济发达的县级市，剩余65个县（市、区）GDP均低于1000亿元，20个县（市、区）GDP仍低于300亿元。这表明，大量经济发展水平一般、人口密集度不高的县城也维持了高额房价。例如，衢州位于浙江省的山区地带，经济发展水平相对较低，其下辖的1区5县中仅核心城区属于人口流入地，其余5县的常住人口均少于户籍人口，但六地的房价均价均超过1万元每平方米。价格最低的常山县2021年的GDP仅为187.58亿元，房价均价仍高达10693元每平方米。显然，县城房价攀升事实上并不是依托于县域经济人口总量的提升。
与此同时，大量中西部地区的县域城镇化也普遍陷入“房地产化”的窠臼，且呈现出更为严重的房价与区域经济发展水平、人口聚集度、公共服务质量失衡的状态。以地处中部的湖北省为例，该省共有103个县级区划，除去39个市辖区（含3个直管市）外，共有县级城镇64个，根据2022年4月的统计数据，64个县级城镇中，房价均价超过5000元每平方米的县城达到24个，超过4000元每平方米的县城有47个，分别占县城总数的37.5%与73.4%。相比东部发达地区，中西部县城的房价明显较低，但这些县城大多属于以农业经济为主的人口流出县，公共服务与基础设施水平也相对落后，它们大多依托县域城镇化实现了房价大幅度上涨，不少县城的房价甚至开始接近地市级城市的房价。例如，湖北咸宁市共有1区5县，2022年其核心市区咸安区的房价均价为4502元每平方米，5县中除赤壁市经济较为发达外，其余4县的经济能力明显弱于市区，且面临着人口大规模外流的问题；但近年来，这几个县城的房价却不断攀升：通城县2021年的GDP总量仅为191.04亿元，不足市区的二分之一，全县52.7万总人口中有12万的外出打工人口，但2022年，该县房价却攀升到4239元每平方米，接近市区房价。可以说，持续落后的县域经济、大规模外流的人口与不断高涨的房价，已经构成了很多中西部地区县域城镇化的突出特点，其经济、人口与房价的高度不平衡比东部县城表现得更为突出。
这深刻表明，当前县域城镇化已经普遍陷入了“房地产化”的发展误区，并呈现出房地产价格畸高，超越区域经济发展水平和人口聚集能力的典型特征。
依托房地产推动的县域城镇化模式
依托房地产推动的县域城镇化模式具有高度的同质性，其核心是在县域人口与产业状况未发生根本改变的情况下，通过行政手段制造商品房需求、推高房地产市场价格，并利用房地产的发展造成人口进城购房、城市空间扩张的短期效应。这一模式包含三重基本操作。
第一，利用行政手段改变县城商品房市场的供求关系，人为制造大量购房需求，从而推动商品房市场蓬勃发展，实现房价快速增长。在地方政府积极干预前，绝大部分县城的房价都与本地的人口、产业状况相契合，商品房需求相对稳定，一般只有在县城拥有稳定就业或有购买投资能力的群体，才会在县城购房。中西部地区的县城由于缺少工业产业、人口大量外流，其商品房更是长期处于较低的价格水平。正是为了突破房地产市场的稳定运行状态，撬动更大规模的土地非农化与土地增值收益，在县域城镇化过程中，县级政府遂有着强烈推动房地产业发展的诉求。从具体实践来看，县级政府普遍依托行政权力，积极利用棚户区改造、旧城改造等政策，展开大规模的“拆迁运动”。“拆迁运动”起到了两重效果：一是借助政策撬动大规模财政资金。无论是“棚改”还是“旧改”都附着了较大规模的项目资金与优惠贷款政策，能够用于增加地方可支配的财力，这对财政资金紧缺的中西部县级政府尤为重要。二是以拆迁制造非市场性的商品房需求。为了将拆迁户的住房需求引入商品房市场，县级政府一般都会积极推动货币化补偿模式，并以优惠政策引导拆迁户将补偿款转换为商品房。
由此，公共财政资金就能以拆迁补偿款的形式涌入房市产市场，在短期内制造大规模购房需求，引发房价激增。以笔者调研的中部T县为例，该县在2016～2019年间，借助县域城镇化申请了13个“棚改”项目，涉及拆迁6879户，并获得了10亿元左右的融资贷款。T县利用这些融资贷款，以增加各类补贴的形式，提高拆迁补偿标准，使该县的拆迁补偿价格略高于商品房价格，引导拆迁户购买商品房。棚户区改造的第二年，该县的房价均价就从原来的每平方米2500元增长到3500元，2019年房价均价已经高达4038元每平方米。
第二，将房地产市场与民生公共资源的分配相挂钩，制造乡村人口进城买房的动力，从而造成人口向县城聚集的可观现象，并进一步拉高房价。中西部县城的工业化水平较低、就业机会有限，城区常住人口有限，乡村是人口的主要聚集地；东部县城的常住人口较多，但基于较高的城乡一体化水平，绝大部分本地人口也仍然愿意在乡村居住。为了撬动人口进城，县级政府普遍通过调控县域民生公共资源的配置，影响农民的购房与居住决策。一般采取的手段是，在县城集聚优质教育资源，兴建远超乡村建设标准的高质量学校，大幅度增加县城学位、抽调优质教师资源，拉大县域内部城乡教育质量的差异；同时，严格规定只有在城区拥有户口或商品房产权的家庭才可以获得城区的入学资格，从而影响教育资源配置。
由此，盈利性的房地产就与民生性的公共服务紧密捆绑，是否拥有城区的商品房产权成为享受县城优质教育资源的基础条件。县级政府也因此得以“拨动”城乡社会的敏感神经，激发乡村人口进城，实现增加县城常住人口、维系房价高位运行的目的。以中部省份H县为例，该县常住人口90.19万人，外出打工人口22.9万。为了推动人口进城，2016年，该县投入13亿元兴建高标准教育新城，增加了13600个学位（涵盖幼儿园、小学、初中、高中），且每年遴选优质乡村教师到新学校任教。这使该县的城乡教育差距在短期内迅速拉大，为了让孩子在县城入学，农民不得不购买相应的商品房。该县的房价很快实现了飞涨，2016年前该县房价仅为2600元每平方米，且很少有人问津，而2021年就已经飙升到5000元每平方米。
第三，随着商品房价格激增，县级政府得以撬动大规模的土地财政收入与融资性贷款，维系县城的高规格建设，从而实现县城在空间上的快速城镇化，并持续维系高房价。通过行政化拆迁与公共服务“捆绑”，县城房价快速攀升并转换为县城土地价值与需求规模的增长，从而增加了县级的土地财政收入与融资性贷款。依托土地融资产生的金融乘数效应，县一级可支配财政收入的增长幅度通常十分可观，这些财政收入能够持续投入到县城建设中，维系土地城镇化的快速展开。大量县城正是以此在短时间内实现了建设水平的大幅度提升，一些中西部县城也出现了越来越多“豪华”的城市设施与景观。不过，县级政府的公共投入仍然有较强的指向。为了维持高额房价，城区的基础设施建设与公共服务主要集聚在新建商品房周边，作为房地产的配套设施。这在财政资源紧缺的中西部县城表现得尤为明显，很多县城在城镇化过程中都形成旧城区与新城区的显著区分，新城区房地产密集，周边基础设施较好、较新，而人口与商业相对聚集的旧城区则基础设施落后，很难得到政府的投资与建设。
由此，一方面，通过将行政拆迁与公共服务“捆绑”，县级政府在短期内制造了大规模的购房需求，大量公共资源与社会资源被动员进房地产市场，推动房地产市场的兴盛与畸高的房价；另一方面，房价高位运行带来的土地增值收益与融资性贷款，又进一步维系了政府制造购房需求所需的高额财政支出。两者的叠加与循环，使县城可以不依托经济与人口增长，只通过迫使农民进城购房，就能实现县城空间的快速扩张，县域城镇化就此呈现出“繁荣”图景。然而，这一模式的城镇化却严重背离了国家的城镇化目标，蕴含着巨大的风险。
县域城镇化的目标偏移与社会透支风险
当前，中国已经进入城镇化发展的中后期，城镇化要实现高质量发展，面临着两重任务：一是建立更加优化的城市体系，持续保持城市经济高速增长。中国已经形成了以中心城市和城市群带动全国发展的基本格局，如何进一步使这些城市体系的空间功能结构得到合理优化，持续保持城市带与城市群的发展优势与整体带动作用至关重要。二是持续推动乡村人口的城镇化，同时兼顾在村农民的利益，有效协调城乡关系，平稳实现社会的城市化与现代化转型。县城在我国的城乡体系中占据了非常独特的位置，对推动中国整体的城镇化进程意义重大。
基于我国区域发展分化的基本国情，中国的县城明显分为两种类型。一是处于中心城市和城市群地区的县，例如北京、武汉等大城市周边的县城，以及长三角、珠三角等城市带内的县城。由于所处区域的经济密度较高，这些县城已经成为城市经济体系的重要组成部分，县域内基础设施建设良好，城乡一体化程度较高，有一定的产业基础，可以被称为“城市型”县域。二是普通中西部地区的县城，这些县城是中国县城的主要形态，大多属于人口流出县，工业发展程度不高，仍以小农经济作为经济基础，是乡村体系的重要组成部分，可称为“乡村型”县城。这种分化由经济发展的客观规律所决定，但它并非一种发展缺陷，而恰恰使两种类型的县城能够在中国的城乡体系中分别发挥独特的功能。具体而言，“城市型”县城与中心城市和城市群紧密相连，能够作为城市带地区扩张腹地、疏解功能、联动发展的重要组成部分，配合中心城区的功能优化，从而有助于释放城市经济活力，达到优化城市体系的目标。“乡村型”县城则与乡村处于统一性的人地结构中，是国家向乡村提供有效公共服务、发展农业产业、稳定社会治理的重要空间载体，能够服务于城乡统筹。由此，不同类型的县城分工合作，可以共同优化中国的城市体系与城乡体系，以更好应对进入城镇化中后期的新挑战。事实上，近年来国家也日益强调区域分工协作的重要性，即通过发挥区域比较优势，实现整体高质量发展，以区域分工为特征的县域城镇化正是这一发展战略的具体体现。
然而，陷入“房地产化”的县域城镇化正在不断销蚀这两类县城的独特优势，影响国家城镇化的整体战略格局。一方面，相比大中城市，“城市型”县城的核心优势正在于它既属于城市体系的组成部分，而且城市运行的成本明显较低，能够与其他较高等级的城市形成合理梯度。这是县城有效承接大中城市转移的低端产业以及其他功能的重要基础条件。但是，一旦城镇化陷入“房地产化”的发展路径，畸高的房价与地价将无可避免地转换为城市运行的成本与劳动力再生产的成本，从而对产业发展产生挤压效应，并提高城市公共服务供给的成本。在这一过程中，县城承接核心城市功能转移的能力必然被弱化，一些县城甚至可能因此错失当前大城市产业与功能调整的发展机遇。与此同时，“城市型”县城聚集了大量农民工群体，是中国未来吸纳人口城镇化的重要场域。但是，畸高的房价带来的是畸高的城镇化成本。在这些地区，房地产与公共服务“捆绑”驱动的购房群体大多是已经完成非农化的本地城乡居民，其带来的城镇化增量并不大，而外地农民工则越来越难以在这些发达地区实现安居乐业，完成市民化转型。
因此，被“房地产化”的县域城镇化看似提高了“城市型”县城的建设标准和人口集聚程度，但从根本上侵蚀着这些县城，使之难以更深入地融入城市体系，发挥独特产业和人口承接能力的优势。这些县城承接能力的弱化，也将对城市群体系整体发展能力的提升带来负面效应。
另一方面，对于“乡村型”县城而言，由于它们与最广泛的乡村社会紧密关联，因此这些县城建设陷入“房地产化”所产生的后果更为严重。首先，绝大部分“乡村型”县城的发展潜力有限，很难成为农民城镇化的最终结点。当前，国家也逐渐明确这类人口流出型县城的功能定位，强调其不应盲目扩张，需要“有序引导人口向邻近经济发展优势区转移”。因此，农民在中西部地区进行的县域城镇化实际上只具有过渡性质，而“房地产化”的县域城镇化通过把房地产市场与民生公共服务相“捆绑”，很大程度上将人口与资源锁定在乡村，使农民家庭不得不把辛苦获得的家庭积累投放在县城，难以进行更为理性的城镇化决策与更自由的空间流动。更为重要的是，在当前县城房价高涨的背景下，绝大部分农民都需要负债购房，而高额的房贷压力则使他们很有可能难以承担二次城镇化的成本，从而对人口城镇化造成更深远的影响。其次，“乡村型”县城担负着城乡统筹的重要职责，这些县城城镇化的核心内容正在于通过提升县域内部的一体化水平与整体建设，实现更高层次的城乡统筹。然而，为了推进房地产业发展，地方政府不断在县城集聚公共资源，人为制造县域内部的巨大分化，不仅无法改善城乡关系，而且很有可能导致城乡关系的进一步恶化。在县域内部新的分化结构下，经济能力相对较好的农民通过承担巨大的经济压力，尚可以获取较为优质的基础设施条件与公共服务；无力负担房价的弱势农民则被排斥在外，难以享受县域城镇化带来的经济社会福利，这显然严重背离了县域城镇化的初衷。
更值得警惕的是，依靠房地产推动的县域城镇化是整个社会风险不断累积的过程，它的短期“发展”效应是以透支社会资源与城镇化的稳定秩序为代价的。无论是东部地区还是中西部地区，由于县域经济的发展能力并未实现真正提升，房地产市场的繁荣与房价激增，以及由此带来的巨额土地财政收入与融资性贷款，根本上所依托的是政府公共资源的输入以及对城乡居民家庭资源的抽取，即通过透支国家与家庭的资源以维系城镇化的推进。
这带来了严重后果：一是，地方政府透支公共资源导致政府债务激增，成为影响乡村社会稳定与国家财政安全的重要隐患。“拆迁运动”所依托的资金大多属于政策性贷款，而土地财政与融资性贷款同样不是真实的财政收入，这些本质上都是一个地区未来增长的贴现，绝大部分县城都因此产生了远超地方财政能力的巨额债务。以T县为例，2020年，该县的本级公共财政仅为6.13亿元，预算内债务与隐形债务的总量却达到了75.9亿元，每年需要缴纳的利息高达7亿多元。显然，由于县域经济并未实现真正发展，仅依靠行政拆迁与本地农民购房来推动的土地财产很难长期维系，一旦开发饱和、地价下降，地方政府的债务风险将急剧增加。
二是，城乡居民家庭再生产的成本会因此快速提高。这不仅引发了普遍的社会焦虑，更重要的是会导致农民家庭的脆弱化。国家提供的民生公共服务是保证城乡居民家庭再生产的重要基础，教育作为基本公共服务，更是与家庭长期的发展能力提升紧密相关。在当前房价畸高的背景下，无论是东部地区还是中西部地区的乡村人口，大多不得不投入家庭过去的主要积累与未来的大部分收益，以应对县级政府变相抬高公共服务价格的后果。从这一角度来说，高额的房价为地方政府的财政收入与城市扩张提供了经济基础，却是以透支整个社会的家庭资源为代价的。更为重要的是，与东部农民相比，普通中西部农民的收入与市场风险应对能力较弱，而他们恰恰构成了农民的主体。大量透支他们的家庭收入，将使这部分最弱势的群体陷入更脆弱的境地。很多中西部农民在支付完县城房子的首付后，家庭积蓄就所剩无几，未来有限的工资还需要承担高额的房贷支出。同时，由于中西部县城的就业机会匮乏，农民购房后并不能享受相应的就业环境，增加家庭收入，相反，为了照顾在县城读书的孩子，他们不得不牺牲原有的劳动力进城陪读，进一步拉高家庭的消费水平。因此，一旦面临疾病、失业等风险，农民家庭的稳定性将难以保持。整个乡村社会也正是在这一过程中普遍感觉到强烈的不安全感与焦虑感，这也构成了当前影响基层社会稳定性的重要隐患。
这些都深刻表明，以房地产为中心的县域城镇化从根本上来说是一套透支性的发展模式，即通过透支大量公共资源与家庭资源来实现城市的短期扩张与繁荣。长此以往，这必然会影响整个基层社会的稳定性，产生极为严重的后果，必须引起警惕。
回归合理的县域城镇化道路
县域城镇化是中国城镇化的重要组成部分，不应当为了城镇化的短期效应，陷入高成本、高风险的低质量发展模式，必须尽快摆脱对房地产市场的过度依赖，回归合理的发展道路。总体而言，当前县域城镇化的核心目标仍在于应对城镇化中后期的挑战，推进城市体系与城乡体系的优化，这需要处于不同区位的县城发挥各自的功能。
首先，“城市型”县城应当立足于建立提升城市群一体化发展、建设空间功能合理分化城市体系的基本目标，其核心在于处理好自身与大中城市的梯度关系，努力提升产业人口承载能力。“城市型”县城是城市群与都市圈的重要组成部分，它与大城市不是同质化发展的关系，其建设重点不应当是盲目扩张空间、提升县城的建设水平——这必然导致城市运行成本的拉高，以及为了大规模投资而产生对房地产市场的过度依赖——而是应当通过更加扎实的公共服务供给、治理水平的提高以及重点基础设施的建设，提升自身与大中城市同城化、一体化的水平，并始终保持县级城镇低成本运行的核心优势。从而，“城市型”县城才能形成比较优势，承担起大城市转移的功能，实现县域城镇化的高质量发展。同时，“城市型”县城的城乡一体化程度较高，县乡村三级构成了较为完整的经济生产与社会生活体系，乡村两级人口与资源的存蓄能力是县城保持活力的重要基础。“城市型”县城不需要急于在县城集聚资源与人口，驱动本地农民进城也不是这些地区县域城镇化的重点，而是应当发挥城乡一体化的显著优势，并将吸纳外来人口作为人口城镇化的重点，降低人口城镇化成本，释放县域吸纳人口的潜力。由此，这些县城就能更好地完善中国的城市体系，促进大中小城市和小城镇协调发展，助推中国城市经济的快速增长与发展。
其次，广大中西部地区“乡村型”县城发展的核心是处理好与乡村社会的关系，其主要服务对象是农民与农村，主要发挥乡村振兴与城乡统筹的功能。随着城镇化进入中后期，城镇发展的基本格局已经奠定，绝大部分“乡村型”县城很难再转型为“城市型”县城，县城的过度建设不仅无法推动县域经济发展，反而容易引发公共资源浪费，阻碍人口自由流动，影响中国城镇化的总体进程。“乡村型”县城在新形势下必须顺应人口流动的趋势，明确自身服务广大乡村人口的基本目标。这就意味着，它必须处理好自身与乡村社会的关系，将民生需求满足与公共服务供给作为“乡村型”县域发展的核心内容，逐步形成县域统筹、县乡村功能衔接互补的有机公共服务体系，尤其注意公共服务的合理配置，强化县域公共服务的可及性与开放性，提高县城与乡村两级的统筹程度与衔接能力。同时，这些县域以农业经济为主，县城是农业产业链延伸、升级的理想集聚地。随着县城城镇化的发展，县级市场、交通、物流和供应链进一步完善，农民与农业将有更强的对接市场的能力，从而提升农业的产业化水平。在这一过程中，“乡村型”县城就可以依托农业经济发展来持续增加农民的收入，强化其经济积累能力与城镇化能力，并推动农业产业的现代化，达到乡村振兴的效果。
