贺雪峰：征地拆迁五步曲

　　山东平度因为征地发生纵火死人的事件，再次引发媒体对征地拆迁的高度关注。总体来讲，媒体认为，征地拆迁中，农民利益受损，而政府得到了过多利益。正因为可以从征地拆迁中得到利益，地方政府热衷于通过征地拆迁以自利。农民在自利政府横暴强力下面失去土地，农民因此变得贫困。如何保护农民利益成为社会关注的焦点。

 

　　但是，这样一种关于征地拆迁的印象至少不符合实际情况。细致说来，理解征地拆迁中地方政府与农民的关系，至少要分解为五个步骤。

 

　　一

 

　　中国正处在快速现代化和城市化的阶段，城市化不仅是人的城市化，而且是土地的城市化，是城市面积不断扩展的过程。城市只可能平面扩展，而不可能跳跃式扩展。城市只能平面扩展，而土地不可移动，就使土地具有不同于一般商品的性质。

 

　　快速城市化，就必须在城市扩展的推进面上征地拆迁，就要将之前农民用作农业基本生产资料的土地征收为城市建设用地，也当然要给被征地农民以补偿。

 

　　按中国现行宪法和《土地管理法》的规定，农村集体所有的农业用地必须经由国家征收才能变成国有的城市建设用地。征地后，国家应该给农民以补偿，包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿(含青苗费)，《土地管理法》第47条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”，比如种水稻，每亩产量1500斤，价值2000元，即按2000元的产值乘以30倍，即6万元/亩的征地补偿。因为土地不可移动，地方政府征地时，农民往往会要求更高补偿，这次平度征地，共征81亩，征地补偿940万元，每亩超过10万元，按30倍计算，农业产值是按3000元来计算的。以笔者经验，3000元/亩农业产值应该算是高的。当然还有一种可能是这940万元包括了地上附着物补偿，一般来讲，地上附着物主要是青苗费，一般在每亩1000元左右，不会太高。有报道说平度这次地上附着物补偿达到2.5万元/亩，这是很奇怪的。此外，因为农民要求更高补偿，平度市另外将征地非农使用预期增值收益的30%提前补偿到征地集体，共计1500万元，累计起来每亩补偿达到了30万元，这个补偿当然是相当地不低了。

 

　　但是，为何现在整个舆论仍然认为地方政府征地损害了农民利益?为何农民仍然守在土地上抗争以致发生纵火事件，烧死人了呢?

 

　　二

 

　　土地用途管制是全世界的通例，农地非农使用可以产生巨大非农使用增值收益，正是土地用途制的一个必然结果。按中国土地制度安排，只有通过国家征收，农地才能变成城市建设用地。国家垄断城市建设用地一级市场，放开城市建设用地二级市场。

 

　　从农业用地的角度来看，城市郊区只能用于农业用途的土地，其农业收益相当有限，因为土地的农业收益是以种植粮食作物所获收益为均衡价格的。这个意思是说，虽然农民可能种比粮食作物更高收益的经济作物，但种经济作物投入比较大，且风险比较高，如果经济作物风险小而收益高，种粮食作物的农民就会改种经济作物，以致于经济作物的收益下降。正是经济作物高风险与高收益，与种粮的低收益与低风险，形成了农民依据自己风险偏好来选择种植作物类型的市场型决策的均衡。

 

　　无论种粮食作物还是经济作物，农业产值都不等于农业纯收入，因为农业产值必须减去生产资料投入和劳动管理投入，才剩下农业收入。按一般均衡价格计算，农业纯收入每亩大小约在500~1000元之间，一般农地的租金则只有300~500元。

 

　　依据《土地管理法》，征收农民土地，最高可按土地产值的30倍给农民土地补偿和安置补助，若土地产值是2000元/亩，则每亩最高可补6万元。10年前，征地中并无目前激烈的冲突，很多地方征收农民的土地都没有按最高30倍给农民补偿，而可能只是按10倍给予补偿，这样每亩按2000元产值补偿就只有2万元，村社集体留一部分，真正给到农民的补偿可能只有一万元。最近10年，尤其是最近几年，征地冲突频频激烈发生，地方政府越来越倾向按最高标准给农民土地补偿，并且在正常的土地补偿以外，将土地非农使用增值收益的一部分给到农民，正象前述平度给农民的征地补偿每亩达到30万元，已是土地产值的一百多倍了。

 

　　作为农民进行农业生产基本资料的土地，其农业收益有限，每亩地自种，每亩大约只有1000元收益，出租则可能只有300元收益，这样一个收益的确是不高的。若征收，所给补偿即使不到平度每亩30万元，而按最低15倍农业产值，也有3万元/亩，这个3万元/亩就相当于农民种田30年所可以获得的收益，若按30万元/亩来计算，就相当于农民种田200年所可以获取的收益。征地不仅可以给农民巨大的超出农业产出的征地补偿，而且可以让农民土地利益变现，因此，农民是非常愿意自己土地被征收的。笔者在全国农村调研，几乎没有见到农民不愿意土地被征收的情况。农民盼征地是一个常识。只有少数中西部地区的中小城市，因为地方财政困难，地方政府征收农民土地连最低限度征地补偿都不能给到位，而真正损害了农民利益，并引发农民激烈抗争。这应是极少数例外情况。

 

　　农民盼征地最典型的有两个例子，一个例子是修建诸如铁路、高速公路的征地，这样的征地是线性征地，经过一个村社集体，只征收沿线几十亩土地，征地补偿如何给及给到谁呢?一般来讲，承包土地的农户要求将征地款给到自己，而承包地未被征收农户则强烈要求将征地款拿来由村社成员均分，同时调整承包地。他们的理由是，国家征收的土地是村社集体的，凭什么让恰好承包地被征收农户获得全部征地补偿?也就是说，在铁路征地中，农民都是要补偿而不要地，换句话说就是，农民都盼自己承包地被征收。

 

　　在城郊农村，土地还未征收时，农民都盼土地征收，尤其是希望城市规划尽早将自己村社纳入，尽早征地，尽早将土地利益变现。如果自己村社被纳入到城市规划内，则这个村社农民兴高采烈，村中光棍也不愁娶不到年轻媳妇了。若城市调整规划，将之前纳入城市建设规划的农村划为基本农田保护区，这个地区的农民一定会十分不满，十分愤怒，甚至会群体上访要求改回规划。

 

　　农民盼征地，这是因为征地可以为农民带来远多于农业收入的利益。这是征地五步曲的第一步。

 

　　三

 

　　征地五步曲的第二步是征地拆迁中的激烈利益博弈。因为土地不可移动，一旦城市规划确定下来，地方政府就只可能在规划区域内征收农民的土地。征收土地，征地补偿数额很高，且农地非农使用增值收益更高，农民就希望在征地过程中获得更多征地补偿。为获得更多征地补偿，在征地过程中，农民会使用各种办法来与地方政府展开激烈的利益博弈。

 

　　利益博弈首先是要求更高的征地补偿，比如要求提高农业产值数额，要求更高的补偿倍数。最近几年全国各地逐步形成比较规范的土地产值计算办法，且在农民激烈博弈的态势下面，也逐步将补偿标准提到30倍的上限。

 

　　其次是农民要求将尽可能多的征地补偿分到农民而不是留给村社集体，反对所有诸如社会保障、就业安置等等。村社集体最好不预留一分钱。平度本次事件中，其中一项就是农民要求将预期土地非农使用增值收益中补偿给村集体的1500万元预留款分到农户，而不是由村社集体预留。而按《土地管理法》，征地款中的土地补偿费本来就应当留给作为土地所有者的村社集体而不应当分到农户。

 

　　再次，30倍征地补偿之外，土地上的青苗、附作物也要给予补偿。因此，在全国征地中都会出现农民在即将被征收土地上抢种苗木，抢建房屋、设施，以获得更多补偿的情况。这种抢种抢建甚至到了极不理性的程度，在有些地区，农民在耕地上抢种苗木所获补偿每亩可超万元。报道中讲平度地上附着物补偿达到2.5万元/亩，则可大致判断平度出现了严重的违规抢种抢建。

 

　　最后，征地往往还涉及拆迁，相对来讲，征地所涉及耕地差异不是很大，补偿比较容易算清楚，而拆迁所拆农民住房，面积、新旧、装修程度、位置都不同，却有一个统一的补偿标准。没有统一的补偿标准拆迁，或不按统一的补偿标准，而是一对一谈判，每个农民都会站在对自己有利立场上要求更高补偿。一户有了高补偿，村庄熟人社会中，其他农户很快就会知道，也会要求更高补偿。

 

　　在很难有统一补偿标准的情况下面，越是那些敢于博命者越是可以获得更高补偿和巨大利益，而且，正是那些有兄弟在北京当处长，有熟人在报社当记者，有朋友是黑社会老大，或有五个兄弟的农户，更加敢于当钉子户要求更多征地拆迁补偿。地方政府每一处的征地拆迁，都是成本巨大，精力耗费巨大。

 

　　在征地拆迁过程中，因为所涉利益巨大，征地拆迁各方利益博弈十分剧烈。博弈多方都最终会走到相互威胁的悬崖战上来，赌对方先眨眼，这样的对赌中，一方不慎走火，引发重大事故，如自焚、跳楼、群体性事件，则博弈双方都成为失败者，钉子户非死即伤，地方政府相关官员被罢免职务，征地拆迁变成了烂尾楼工程。地方政府和钉子户都付出了高昂代价，国家执政合法性也在社会极其负面舆论中应声而落。

 

　　四

 

　　征地拆迁的第三步是征地后农民的幸福生活。补偿到位，农民失去了土地，获得了巨额征地补偿。在大城市郊区和沿海发达地区，征地拆迁的补偿，每户可以达到数百万元甚至上千万元，在中西部中小城市郊区，征地拆迁补偿，除还建安置房以外，每户也可能获得数十万上百万元的补偿。相对于农民过去务农所可以获得的有限收入，这些征地拆迁补偿可谓巨额，农民也因此可以说因为征地拆迁而暴富。

 

　　暴富的农民突然间有了巨额现金，他们很难理性使用好这些现金，因此容易出现各种问题，其中主要表现是高消费，甚至吃喝嫖赌。有报道说，北京豪车一半以上被北京城郊农民买走，而笔者在全国调研中，多次听到和见到征地到哪里赌博公司就开到哪里的现象。巨额现金不理性消费，这样的情况在全国拆迁中反复出现，并非个案。

 

　　五

 

　　一旦有了钱，又形成了高消费习惯，失地农民就不再看得起小钱，就断不愿再去做之前务农务工所可以获得的有限收入。问题是，高消费的习惯形成了，大手大脚花钱，又没有固定收入，必坐吃山空。甚至有相当部分农民因为有了大笔现金，染上赌博恶习，几年以后，征地拆迁所获现金都已用完，甚至连还建房都已作为赌债还出去了，这样就会普遍出现失地农民的返贫。

 

　　失地农民所有补偿都花完了，又不再愿意从事征地前的一般性务农务工工作，他们的生活质量就大幅度下降，情况就变得糟糕起来。

 

　　也就是说，征地拆迁第四步是相当部分失地农民在几年后的普遍返贫。

 

　　六

 

　　一旦返贫，失地农民就会将他们返贫归因到征地拆迁，他们就会找地方政府，要求给予保障。恰好最近几年，地方政府征地拆迁补偿标准提高，他们就要求地方政府按现行补偿标准补齐过去征地拆迁中较低标准的补偿。地方政府不可能再按现行标准补偿，失地农民就逐渐形成集群上访。

 

　　失地农民返贫后向地方政府的找补，当然不只是要求补齐补偿金，还会有各种稀奇古怪的理由说法。失地农民找补的上访和群体性事情是普遍情况。找补是征地拆迁的第五步。

 

　　七

 

　　以上关于征地拆迁的五步曲，即盼征地、利益博弈、幸福生活、返贫、找补，是一个完整的过程，正在当前中国大地上广泛地上演。

 

　　如果我们的目光只是盯着第二步、第四步和第五步，就一定会认为征地拆迁严重损害了农民利益，就一定会认为必须提高给失地农民的补偿。但若看到第一步和第三步，就会发现，仅仅提高征地补偿并不能解决问题，因为根本问题并非是补偿太少造成的。实际上，最近10年，征地补偿大幅度提高，而征地冲突却越来越激烈了。道理很简单，因为激烈博弈可以让农民获得更多利益。

 

　　中国城市化正在快速推进，城市一定要扩展，征地一定要进行，问题是如何解决征地拆迁中出现的冲突和征地拆迁后失地农民返贫与找补。

 

　　其中一个办法是给农民的补偿，要改变只补现金的一次性补偿，而采取多元补偿，比如社会保障、留地安置、预留资金，虽然农民普遍要求补偿一次到位，实际上，失地农民最后失去了基本生活资料返贫，他们一定会向政府找补，政府是无限责任公司，这个意义上讲，安置失地农民，并非只是提高补偿标准，而是要改进补偿办法。

 

　　八

 

　　在中国快速城市化的过程中，征地拆迁只是调整国家与农民利益及调整整个社会利益的一个方面。利益结构的调整必然会有利益博弈，会有冲突，甚至会有流血事件，但如果我们将征地拆迁的五步曲完整看待，我们就能比较深入地理解征地拆迁，理解其中冲突和由此引发事件的性质，才可以提出建设性对策，才可以有建设性的态度，并且才可以建设性地引导社会舆论。

 

　　尤其是要防止一些人有意无意在站在拆迁的第二、四、五步来混淆事实，制造混乱。当前媒体在征地拆迁报道上包括平度事件的报道上的肤浅程度令人震惊。