吕德文:为何自上而下都热衷于借调、抽调等非正式干部流动
近年来,基层干部流动大,干部队伍不稳定已经成为一个普遍存在的问题。尤其是在农村地区,“留不住人”是基层各单位的普遍现实。一些基层单位因缺人,严重影响基层治理能力的提升。农村青年干部的不稳定问题,一部分是因为晋升、调职等正常流动导致的,但也有相当一部分是因为借调、临时抽调等非正常的流动所致。稳定基层干部队伍,让农村青年干部有序流动,既是稳定基层秩序、稳步推进乡村振兴战略的需要,也是淬炼青年干部、有效激励基层干部的内在要求。
基层干部流动的制度渠道
基层干部流动,历来是吏治的一个重要话题。中国历史上存在“官吏分途”现象,即县和县以上的官员,是“流官”,具有较强的流动性;但县以下地方政府的工作人员,几乎都是固守于地方的胥吏,他们长期在本地工作,甚至有世袭特征,保持了极大的稳定性。新中国成立以后的干部流动特征,呈现出鲜明的“层级流动”现象。在每一个行政层级中,大部分干部只在该行政区域内部流动,只有职位最高的极少数官员有机会向外地或上一层级流动。
因此,长期以来,基层吏治的一个重要问题是,基层干部流动不畅。尤其是农村青年干部,他们不仅难以跨行政区域流动,也很难获得提拔的机会。以至于基层干部长期在一个地方工作,长期得不到交流提拔,呈现出超稳定结构。基层干部流动较少,不仅影响干部的工作积极性,还容易导致地方权力网络的固化,影响治理绩效。
最近一些年来,随着《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)以及组织选调等干部选拔任用制度的完善,基层干部流动性大大加强。由此形成了相互矛盾的干部流动现象。一方面,大多数通过考试、招干、大中专生分配等传统方式进入基层政府工作的中老年干部,长期在一个基层单位工作,缺乏流动性。另一方面,通过组织选调、人才引进和公务员考试等方式进入基层单位工作的年轻干部,则具有极大的流动性,影响了基层干部队伍稳定。尤其是对于农村青年干部而言,其流动方式多元,流动频率较高,基层“留不住人”已经是一个普遍现象。
笔者在中部某大城市市郊农村调研时发现,该镇最近十年来,前后有8位年轻干部来到镇政府工作,他们在乡镇的平均工作时间仅约1年。其中,最长的一位是两年半,最短的一位一天都没待——来镇政府报到了一下,第二天就被县委组织部借调了。至今为止,在广大中西部地区,年轻干部还是各个基层单位的香饽饽。原因无他,就是太少了。
可以看出,近年来干部流动渠道的畅通,成为农村青年干部“跳出”基层的制度基础。正常情况下,农村青年干部纵向流动主要表现为向上流动。尽管基层是淬炼干部的极好的阵地,但对于个人发展而言,越是在上级,发展前途就越多。并且,上级部门往往是在城市,工作和生活的条件也相对较好,符合农村青年干部家庭再生产的需要。
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