贺雪峰：基层治理要直面矛盾

　　当前正在全国进行的土地确权试点，其中一大目标是减少基层组织对农民土地承包经营权的侵犯，即不再允许村社组织调整农民的土地，要确权确地。今年暑假到山东调研，发现山东仍然有不少地区农村存在调地的情况，且十分有趣的是，几乎凡是仍然调整土地的村庄，其治理绩效都比较好，干群关系也比较好，虽然调地过程中不免会有冲突，甚至有农民上访告村干部违反国家土地承包政策。不再调整土地的村庄，虽然没有农民会因为调地而引发上访，但因为村社集体没有回应大多数农民强烈的调地需求，没有为农民提供有效的生产服务，而使村社集体与村民之间的联系极其松散，村民与村干部几无关系，村庄治理很差。调查的山东莱芜市，有40%，村庄仍然坚持调地，这些调地村庄大多治理较好，也正是治理较好才调得动地。不能调地的村庄往往也治理得不好，反过来也正是治理不好，也就调不动地。山东德州齐河县在调地与村庄治理上的相互关系也正如莱芜一样。

　　在调地与村庄治理关系中为何会出现以上相关关系?其中原因之一是，分田到户时，为了做到公平，农村土地大都分成数等，每等土地再按人均分，细碎分散的土地难以经营。调地表面上是按人口增减进行调整，核心却是为生产方便而形成农户并小块为大块的连片经营。当村社集体有能力违反政策，不顾忌个别农户的反对乃至上访，而可以按人口增减调整土地时，村庄集体就有能力回应农户在农业生产中所遇到的各种困难，从而可以为农民提供生产和生活的便利。村社集体有意愿和有能力回应农民生产生活的困难，村社集体在农民那里就有地位，个别农民反对村社集体甚至上访，村社集体就可能有恃(民意)无恐。调整土地，回应农民生产生活需求的能力与意愿进一步提高了村社集体的地位与能力，村级治理因此搞得好。搞得好的村级治理又使村庄集体具有比较强的回应多数农民需求，调整土地，及不怕矛盾的能力。 

　　若村社集体没有能力和没有意愿回应农民在生产生活中遇到的困难，他们就缺少农民的支持，他们调整土地时遇到少数人的反抗，因为缺乏民意支持，就无法做到有恃无恐，他们也就不敢面对矛盾，也无能力面对矛盾。结果，越是治理不好的村庄越是无力回应多数农民的要求，也越是无法调整土地，反过来，因为无法调整土地，及无能力回应农民生产生活实践的需要，而导致村级治理越来越糟糕。 

　　本来，基层治理必然会有矛盾，会有少数人与多数人的冲突。完全一致没有反对意见没有任何矛盾的事情是没有的。有效的基层治理，一定是调动多数人的意愿，少数服从多数，从而回应多数人需求以解决基层治理中的问题。现在基层治理出现的一个严峻问题是，任何矛盾都不能直面，不敢直面，政策也是以不出矛盾为目的。比如之所以不允许土地调整，理由之一就是为了防止土地调整中出现矛盾。