贺雪峰：基层治理要直面矛盾

　　当前正在全国进行的土地确权试点，其中一大目标是减少基层组织对农民土地承包经营权的侵犯，即不再允许村社组织调整农民的土地，要确权确地。今年暑假到山东调研，发现山东仍然有不少地区农村存在调地的情况，且十分有趣的是，几乎凡是仍然调整土地的村庄，其治理绩效都比较好，干群关系也比较好，虽然调地过程中不免会有冲突，甚至有农民上访告村干部违反国家土地承包政策。不再调整土地的村庄，虽然没有农民会因为调地而引发上访，但因为村社集体没有回应大多数农民强烈的调地需求，没有为农民提供有效的生产服务，而使村社集体与村民之间的联系极其松散，村民与村干部几无关系，村庄治理很差。调查的山东莱芜市，有40%，村庄仍然坚持调地，这些调地村庄大多治理较好，也正是治理较好才调得动地。不能调地的村庄往往也治理得不好，反过来也正是治理不好，也就调不动地。山东德州齐河县在调地与村庄治理上的相互关系也正如莱芜一样。

　　在调地与村庄治理关系中为何会出现以上相关关系?其中原因之一是，分田到户时，为了做到公平，农村土地大都分成数等，每等土地再按人均分，细碎分散的土地难以经营。调地表面上是按人口增减进行调整，核心却是为生产方便而形成农户并小块为大块的连片经营。当村社集体有能力违反政策，不顾忌个别农户的反对乃至上访，而可以按人口增减调整土地时，村庄集体就有能力回应农户在农业生产中所遇到的各种困难，从而可以为农民提供生产和生活的便利。村社集体有意愿和有能力回应农民生产生活的困难，村社集体在农民那里就有地位，个别农民反对村社集体甚至上访，村社集体就可能有恃(民意)无恐。调整土地，回应农民生产生活需求的能力与意愿进一步提高了村社集体的地位与能力，村级治理因此搞得好。搞得好的村级治理又使村庄集体具有比较强的回应多数农民需求，调整土地，及不怕矛盾的能力。 

　　若村社集体没有能力和没有意愿回应农民在生产生活中遇到的困难，他们就缺少农民的支持，他们调整土地时遇到少数人的反抗，因为缺乏民意支持，就无法做到有恃无恐，他们也就不敢面对矛盾，也无能力面对矛盾。结果，越是治理不好的村庄越是无力回应多数农民的要求，也越是无法调整土地，反过来，因为无法调整土地，及无能力回应农民生产生活实践的需要，而导致村级治理越来越糟糕。 

　　本来，基层治理必然会有矛盾，会有少数人与多数人的冲突。完全一致没有反对意见没有任何矛盾的事情是没有的。有效的基层治理，一定是调动多数人的意愿，少数服从多数，从而回应多数人需求以解决基层治理中的问题。现在基层治理出现的一个严峻问题是，任何矛盾都不能直面，不敢直面，政策也是以不出矛盾为目的。比如之所以不允许土地调整，理由之一就是为了防止土地调整中出现矛盾。

 　　二 

　　取消农业税前，基层干部最重要也最难做的工作是向农民收取税费。面对数量庞大、分散且剩余很少的农户，基层干部向农民收税费难度很大，加之不同农户的情况不同，遇有天灾人祸的情况也不少，有农户是真正困难户，交不起税费，还有农户是钉子户，不愿交，无论哪种情况，在上级收取税费硬任务的压力下面，基层容易出现暴力收税的情况，并由此引发恶性事件。到取消农业税前，因为收取税费越来越难，恶性事件层出不穷，农村干群关系大为紧张，“基层干部无好人”成为全国人民的共同印象。最终在2001年开始农村税费改革并于2006年彻底取消了农业税。

 　　取消农业税后，不再向农民收税费了，之前恶名在外的基层干部当然也就没有什么作用了，国家在税费改革以后进行乡村体制综合配套改革，其中核心就是弱化基层干部权力，以防止基层干部利用手中权力作恶。一方面是大幅度精简机构，减少乡村干部，一方面，各种自上而下的转移支付尽可能不经由乡村组织，而直接“一卡通”发给农户，以免被层层截流。对于基层干部来说，取消农业税前，为了从农民那里收取税费，基层干部必须直面每一户农户，从而也就要直面农户在生产生活中遇到各种困难问题矛盾，并不得不想办法回应这些问题解决这些问题。这个意义上讲，取消农业税前，基层干部与农民是“打成一片”的，无论出于主动还是被动，基层干部对农民的需求是极为了解的，也是积极回应的。取消农业税后，基层干部不再要向农民收取税费，国家也不信任基层干部，基层干部因此乐得清闲：反正不找农民收税，无求于农民，农民有什么生产生活的困难也与基层干部没有关系。基层干部因此缺少回应农民在生产生活中的问题的积极性与动力，多一事不如少一事。国家政策不允许调整土地，虽然99%的农民有强烈的通过调整土地来方便耕作的需要，基层干部却愿意无视农民的需要，因为调整土地的过程一定会有很多麻烦、矛盾，甚至可能有人上访，而且政策还规定不允许调整。基层干部因此应付了之，以国家政策的大话语对付农民的需要。 

　　中国有60多万个行政村，农村情况千差万别，不同地区农村的农民生产生活困难、问题、矛盾完全不同，无论如何，国家无力面对60多万个行政村中的2亿多农户极其复杂多样的需求，不可能直接为他们提供恰切的服务。离开强有力的基层组织，国家即使拔很多钱下来也解决不了农民的问题。相反，在村庄范围内，基层组织直接面对农民，十分清楚农户生产生活的需求，问题是，当前国家不信任基层干部，基层干部也没有动力回应农民需要，何况现在基层干部动辄得咎，害怕出事，尤其是害怕上访，基层干部为何会自讨苦吃!

 　　在这种背景下，山东一些行政村中竟然仍有相当部分村干部积极组织农户为适应生产技术条件进步和人地分离实际进行土地调整，以回应村社绝大多数农户强烈的生产性需求，这样的村社组织，当然就是好的有战斗力的村庄组织，这样的村社干部也就是负责任的基层干部，这样的基层治理也当然是好的治理。

 　　三

 　　中国还有6亿多农村人口生活在农村，并且进城的2亿多农民工仍然与村庄有着千丝万缕的联系。这6亿多生活在农村的农民，他们的生产生活条件各各不同，他们的需求偏好差异极大，国家显然不可能直接来回应农民各各不同的需求，解决所有农民生产生活中的问题，而只能依托基层村社组织。因为当前农民很大一部分问题是集中在村社一级的，而正是村社一级有能力和动力解决千家万户分散农户的问题，回应他们的需求。

 　　基层村社组织很重要，因为农民有大量一家一户“办不好、不好办和办起来不合算”生产生活事务需要由村社组织来办。村社组织来办一家一户办不好的事情，并非村社组织就很容易办得好，因为之所以一家一户办不好，是因为这些事情要步及到利益调整，涉及到偏好整合，涉及到少数服从多数，及涉及到达成共识，所有这些事情都需要村社组织不仅要有极强的工作意愿、工作能力、工作魄力，而且还要有工作资源和政策支持。

 　　政策支持，就是自上而上的各级政府要支持基层村社组织积极回应农民需求，解决一家一户办不好事情的实践。要对基层村社组织的工作以积极支持。村社组织回应农民需求的过程也是直面农村矛盾的过程，当然也是解决矛盾的过程。直面矛盾和解决矛盾才能增加村社组织的威信，提高基层组织的战斗力。通过解决矛盾而提高了基层组织解决矛盾回应农民需求的能力，这是一个正向的过程。直面矛盾，可能让一部分人不满，同时又动员了另外的大多数人，正是直面真实存在的矛盾，才能激发出农民的参与热情，因为农民认识到这样的参与是可以解决自己问题的，是有实际意义的，是事关切身利害的。

 　　政策支持，就是上级政府在制定政策时应当鼓励基层村社组织回应农民需求，积极解决农民问题，从而动员农民参与到村社共同的事务中来;就是要在政策上给村社组织一定自由裁量权，真正让村民自治，而不是通过国家政策限制村社组织所有权利，甚至要将村社组织的土地所有权虚化到没有任何权利。要知道，土地集体所有制是村民自治的经济基础;就是要将自上而下的资源转移到村社一级，由村社一级来分配资源。通过村社一级分配资源，既是供给中国60多万个村庄各各不同的公共品的过程，又是深度动员农民参与的过程。资源下乡若不同时调动起农民的参与积极性及因此提高农民的组织能力，这样的资源下乡就没有意义。

 　　当前农村政策的总方向是不出事，回避矛盾，任何一件事情都尽可能“和谐”处理，最好没有一个人反对，没有一个人上访。这样一种回避矛盾的做法当然不能解决农村本身就存在的矛盾，其结果就是，累积下来的矛盾以其他形式更为猛烈地暴发出来。

 　　当前不出事的回避矛盾的农村政策已经积累下来大量严重问题。现在的农村政策必须转变，要强化基层村社组织回应农民需求的能力与意愿，要通过直面矛盾来解决矛盾。这个过程中一定会出现矛盾，会产生问题，甚至会因为村社组织掌握资源而出现村社干部贪腐的问题，这些问题都不可怕，出现一起解决一起，正是在解决这些问题的过程中强化了基层村社组织的能力，深度动员起了农民的参与，从而为仍然有9亿要依托农村生活生产的农民提供了一个灵活积极回应农民生产生活需求、有能力为农民提供切实有效服务、且农民深度参与其中的基层堡垒。

 　　取消农业税后，国家资源下乡必须与有能力直面矛盾的农村基层组织能力提升结合起来。

 　　2014年10月4日上午