邱建生:德阳农交所调研报告

2023-01-03
作者: 邱建生 来源: 平民教育

  德阳农交所的全称是成都农村产权交易所德阳农村产权交易管理有限公司,简称德阳农交所,是由成都农村产权交易所与德阳市产投集团共同出资于2017年设立的,其设立依据包括:《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意⻅》(国办发〔2014〕71号)《四川省⼈⺠政府办公厅关于全省农村产权流转交易市场体系建设的指导意⻅》(川办发〔2015〕58号)以及德阳市⼈⺠政府与成都市⼈⺠政府签订的农村产权交易市场体系建设战略合作协议。成都农交所作为全国第一家综合性农村产权交易所设立于2008年10月13日,是经成都市人民政府批准,依托成都联合产权交易所设立的农村产权综合性市场平台,归口成都国资委管辖。2015 年 6 月 15 日,四川省政府办公厅出台《关于全省农村产权流转交易市场体系建设的指导意见》(川办发〔2015〕58 号),提出要建立全省的农村产权交易平台,明确将成都农村产权交易所建设成为省级交易平台,并对省级交易平台的职能职责和功能定位等进行了明确。同一时期(2009年)成立的是武汉农交所,其管理单位为武汉市农业局。德阳农交所的归口管理单位是德阳市农业农村局。

  成都、武汉两个农交所当时定位均以非营利为目的,但在实践中,虽然对于普通农户的产权流转行为不收取费用,但对于大宗的、涉及企业的产权流转行为却收取一定的费用,因此不得不面临的法律追问是:是不是农交所服务范围内的所有农村产权的流转均需经过农交所,若不经过农交所,该笔产权交易的法律效力如何?农交所对一定范围内的农村产权流转行为收取费用的依据何在?这些均是农村产权交易所法律定位问题所统摄的疑问,而这些问题的解决依赖于农村产权交易所科学的法律定位。这些问题是十年前各地农交所面临的共同问题,德阳农交所时代这些法律问题是否已经解决,这是需要进一步了解的。

  在德阳市政府2017年9月25日发布的《德阳市农村产权流转交易市场体系建设实施⽅案》中,明确了德阳农交所应该遵循的原则:

  (⼀)坚持公益性原则。各级政府是推动本地区农村产权流转交易市场建设的主体,市场建设和公益性服务的经费由财政承担,在流转交易中充分发挥市场作⽤,实现产权价值最⼤化。

  (二)坚持规范性原则。坚持公开透明、公正交易、公平竞争,坚持交易程序、规则、办法的规范,通过不断强化政策制度⽀撑,逐步形成完善的农村产权流转交易平台、交易规则、监管办法和服务⽅式。

  (三)坚持平等性原则。依法保护农村集体经济组织及农⺠对农村产权的占有、使⽤、收益等合法权益,尊重农⺠的流转交易主体地位,⿎励⾃愿互利、平等协商,任何组织或个⼈不得违背农⺠意愿,不得强迫流转交易,不得妨碍⾃主流转交易。

  (四)坚持统筹性原则。将农村产权流转交易市场建设与深化农村产权制度改⾰结合起来,通盘筹划,整体部署,互动并进,使之成为农村经济社会发展的有效推动⼒量。

  (五)坚持合理性原则。农村产权流转交易市场建设要从本地实际出发,整合各类资源平台,利⽤现有⼈⼒、物⼒,合理布局,以较少的投⼊、较快的时间推进建设运⾏⼯作。

  从这些原则中,我们可以看到德阳农交所的主体是地方各级政府,秉持的是非营利性原则,在德阳农交所的报告中也指出明年以后转让方和受让方都不用承担交易的任何费用,相关费用纳入财政预算。如此应该能回答前述的法律定位问题。对于另一个问题,是否农交所服务范围内的所有流转交易都要经过交易所?原则中强调不妨碍农民的自主流转交易,是否表示所有流转交易不一定要经过交易所?是否有出台法律法规对必须进入农村产权交易所交易的农村产权品种范围做出规定,同时对如何确定交易方式进行规范?这些问题是需要进一步探究的。

  农村产权作为“权利束”,其实质是一个集合概念,是农村土地承包经营权、宅基地使用权等权利的集合体。虽然,农村产权是一个集合概念,但并不妨碍对农村产权权利主体、内容和范围进行界定。因为农村产权主体清晰是农村产权交易的基础和前提,只有明确了农村产权的权利主体及其内容和范围,才能做到农村产权的权属清晰、明确,才能为农村产权交易提供基础和依据,才能使农村产权在流转、交易过程中实现其价值和收益。“三变改革”是明确农村产权权利主体的重要举措,但各地推动效果却不明显,难度很大。德阳农交所成立近五年来,在德阳建成市、县、乡、村四级农村产权交易体系,设立了6个县(市、区)农村产权交易服务中心、79个镇(乡)和1000多个村设立了服务站(点)。这些村庄已完成三变改革的有多少?从调研中看,当地对此较为乐观,似乎是一个比较好解决的问题,不知其有什么推动三变改革的窍门没有,需要进一步学习。

  由于我国农交所的成立及运作并不是一种诱致性的制度变迁过程,并不是因市场的需求而主动形成的。相反它是一个强制性变迁的过程。这种政府主导的强制性变迁路径决定了农交所与由市场的需要而自发形成交易所不一样,农交所处于一种“强政府,弱交易所”的监管体制中,农交所成立之初就不是一个民法意义上的社团组织,而是政府拨款设立的法人。尽管成都农交所属于法人制,但这种法人与私法人有着本质上的差异,它更多地表现为执行国家行政命令的机构。我国农交所存在的诸多问题恰恰是因为这种定位的模糊性导致的。德阳农交所的活力正在于它突破了这种模糊性,能够立足于私法人的角色,严格按照现代公司治理的要求进行运作,给人感觉处于一种“强政府,强农交所”的状态中。其具体做法包括以下几个方面:

  (一)提供“一站式”服务。德阳农交所秉承更好服务“三农”宗旨,探索设置农村产权代办窗口,代农业、自然资源、水务、住建、科技等初核接件,为交易主体提供代办服务,同时与公证、仲裁、金融、保险、担保等机构开展深度合作,产权交易、金融服务、电商服务、不动产登记等全部到位,搭建起了农村产权交易“一站式”综合服务站。全市农村产权在农交所流转交易的,目前不收取作为转让方的农民集体和农户的交易服务费。

  (二)创建“两大平台”。为解决“看地难、看地贵、看地远”等问题,德阳农交所会同科研院校等机构推出“网上实景三维流转平台”,用户通过互联网就可以全面了解土地情况,有效解决了土地流转过程中的信息不对称问题,实现以技术破局土地流转难题。建立德阳市农村产权流转交易大数据平台,实时展示全市农村产权流转交易市场交易现状、公益类项目占比、交易规模等数据指标,并利用数据指标对农村产权交易市场体系建设、市场运营、发展趋势等情况进行详尽分析。各类农村产权流转交易大数据基本形成,有利于各级政府和主管部门实时掌握了解各类农村产权的市场价格和需求情况,为深化农村改革推进城乡融合发展提供了决策参考。

  (三)创新“两大模式”。针对农村大量农房资源闲置,缺少交易平台、缺乏规范流转程序等问题,德阳农交所全国首创律师法律审查意见及见证书+公证书+交易鉴证书“三书”模式,通过规范农房使用权流转程序和要件,推动闲置农房良性流转,最大程度保障了流转双方的合法权益,为促进农民增收开辟出一条新路径。针对农业企业贷款难、抵押难等问题,农交所联合四川省农担公司、邮储银行等金融机构创新研发了“政+企+银+交+担”综合金融服务模式,成功将约9亿元农业信贷资金投入到农业项目,惠及900多家农业实体,为德阳乡村振兴插上了金融翅膀。

  (四)引进区块链技术。引进区块链技术,实现农村产权交易和不动产的区块链存证、溯源和流通的可能性和合规性;实现农村资产的数字化,增强和拓宽农村产权的流动性和流动边界;实现农村产权流转的透明公开、不可篡改、智能合约和开放互信,充分释放农村资源潜能,助力乡村振兴。

  截至2022年10月,德阳农交所已累计成交各类产权项目6815宗,交易金额101.33亿元。已完成集体资产交易业务754宗,交易金额2.4亿元。全市集体资产处置实现最高溢价率1150%,平均溢价率71.38%;通过“三书模式”开展闲置农房使用权流转449宗,成交金额6252.45万元,安置房和商品房合同权利转让、资产处置等共计完成90宗,成交金额3262万元。(以上数据和主要做法来源于德阳农交所现场报告和内部资料。)

  在集体资产股份化、农民产权物权化、产权交易规范化的农村产权制度改革路径中,德阳农交所进行的探索无疑是值得各地借鉴的。

  2022年10月27日

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