孙锡良​：是绿卡还是福利卡？

　　昨天，从网络获悉《中华人民共和国外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》，初步看了一下，感觉有部分值得商榷的地方。因为是征求意见稿，所以不妨说点看法。

　　从开放的国际关系来看，外国允许中国人获得永久居留权，中国当然也应该推出类似政策。多数国家开放居留权，或者说推行绿卡制，主要是为了吸引优质人力资源、投资及由此产生的附属问题。

　　我认为，中国推出这一政策的初衷可能是想建立自己的绿卡制度，为我国的全面开放政策提供支撑。这是完全有必要的，完全封闭是不行的。但是，我们又必须看到，中国的国情有其特殊性，不能完全照搬美欧政策，更不能推出比发达国家更为宽松的永久居留权制度。

　　在制定输入性人口政策的时候，至少应该关注到以下国情：

　　第一，中国人口居世界第一，承担了世界上最大的人居和生存责任，从人均资源占有量上讲，早已是不堪重负。

　　第二，中国经济总量大，但平均数小，国民消费水平还不高，暂不具备大规模输入人口的条件。

　　第三，中国男女比例失调严重，男性比女性多出三千多万人，单身男性问题突出。涉外通婚，中国女嫁外国男占绝对多数。与这一情况相对应的是，滞留中国的外国人又以男性为主。这会加剧男女比例失调，农村和城市低收入家庭的男青年受影响较大。

　　第四，媚外心理仍然很有代表性，即使不算普通百姓，就连教育单位都逃不脱这一点，部分学校的洋外教素质很低，其它很多行业部门也存在这一问题。

　　第五，中国地区之间存在着严重的两极分化，为执行政策提供了大量的投机机会。

　　在关注到中国的具体国情以后，我们不妨再对照《条例》做一些粗略分析：

　　第十一条第一款，为中国科技、教育、文化、卫生、体育等事业做出突出贡献者。“突出贡献”如何界定?多大的贡献才能叫突出贡献?科技，教育，相对比较好界定，文化、卫生和体育就比较麻烦了，弹性极大。如果硬要引进，必须附加特别严格的标准。实话实说，我不认为中国需要大量引进这三类人才。如果为了追求某种成绩，大量“归化”一批外国人，是很不理智的。

　　第十一条第二款，在中国境内从事公益活动，为中国公益事业做出突出贡献。又是“突出贡献”，公益做到多大的规模才算突出贡献?能不能量化?公益的范围是否需要限定?国际上很多公益机构实际已经NGO组织化了，“公益”里面掺杂首复杂的政治背景。

　　第十一条第三款和第四款，都是比较模糊的“突出贡献”，不严谨。

　　第十二条，在经济、科技、教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的外国人，可以直接申请永久居留权。体育的杰出成就是用国际大奖来衡量吗?比如说各类比赛的金牌。如果是，这不还是归化运动员或教练吗?

　　第十五条第一款，具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年。博士学位，有没有国别要求?各大洲高校的博士学位都同等吗?且不说太远，单就国内高校而言，中国藉学生跟留学生的教学要求就不一样，若严格要求，现阶段的外国留学生九成以上无法毕业，但实际情况是九成以上留学生都毕业了。再往后推，硕士和博士的培养是否存在同类问题?国际知名高校，排名多少位算国际知名?以哪一种国际排名为权威标准?

　　第十五条第二款，本款中提到“重点发展行业”，这需要明确化，什么叫重点行业?

　　另外，工资性收入不低于所在地区城镇平均工资的四倍。这里需要讲清楚，“所在地区”怎么明确?比如说，某外国人在长沙工作，“所在地区”是按湖南省城镇平均工资还是按长沙市平均工资?还有，如果他在株洲市工作，但株洲市是个地级市概念，它下面还有县城，是按株洲市城区平均收入还是按株洲某个县的城镇平均收入?不同的核定方法，差距非常大，要实现四倍收入，途径就不一样。必须指出的是，目前滞留的外国人，工作范围集中在酒吧、歌厅、舞厅、体育、经商等，工资收入不算低，而湖南部分县城甚至是地级市平均收入都不超过三万元，要达四倍的标准是很容易的。

　　第十五第三款和第四款，都是“年限条款”和“平均倍数条款”，《条例》强调，标准还要由各地细化确定。这里面还涉及什么问题呢?就是我之前提到的中国地区两极分化较大的问题。比如说，某外国人在甘肃省某县申请居留权，或者说他投机取巧在此地申请，临时居留也落在此地，这相对北、上、广、深而言，可能要容易得多，所需收入限额就相差巨大。也许外国人自己不一定善于投机操作，但他们假若能找到帮忙人，或者找个女友，办法就太多了，开异地空头公司，设异地派出单位，自己人给自己人发工资，等等。只要有内外串通，投机取巧的手法绝对让你防不胜防。不管你在哪获得了永久居留权，全中国就通用了。

　　第十六条第一款，在中国境内投资折合人民币一千万以上。这属于投资移民，但太笼统。中国金融已全开放，如果只是投资一千万炒股，就没有实质意义，这个一千万投资，必须是实体经济的投资，不能是虚拟经济的投资。即使是实体产业投资，也要设投资期限及税收贡献。如果转个圈就撤资，有何意义?

　　第十七条，第一款，配偶条款。首先是配偶的认定需要规范。如果中国藉公民在国外按外国法律先结婚，中国是否可认定为适用于《条例》?比如说，中国某女与刚果男在刚果完婚，然后再为刚果男在中国申请永久居留权，是否符合本《条例》的配偶关系?如果符合，是不是可成为一条很容易办成的捷径?再比如，某外国男未取得中国永久居留权，但他在中国境内跟中国藉女子是否可取得合法婚姻关系?如果可以，北、上、广和义乌等地的滞留男是否会疯狂追逐中国藉女性结婚

　　配偶关系获取居留权，国际上有先例，但中国是否可以大范围开放这个闸门仍值得探讨，中国的人口压力和性别比失调现状可能不支持这一点。

　　第十七条，第二款，家庭条款。未满十八周岁的子女投靠居住在中国境内的中国籍父母。这里有两个问题，一是“中国藉父母”是指父母双方都必须中国藉吗?如果只有母亲是中国藉够条件吗?如果可以，那又会形成跨国婚姻第二代居留权方便化的问题。二是子女数量的问题。国外没有计划生育，她们在国外想生几个就生几个，然后，又很方便地以投靠父母为名成为中国永久居民，那对实行计划生育的本地公民公平吗?算不算超国民待遇?

　　个人建议：《条例》是全国性法律，只要获得了永久居留权，那就适用于全国，而不只是适用于某县某省。有鉴于此，所有规范和标准都必须具有全国标准的统一性和唯一性。

　　“本地……平均”应从《条例》的所有条款中取消，只规定全国统一标准。不管你人在哪里，不管你收入多少，不管你哪国毕业，都规定一个较高的全国标准。比如说，收入标准，必须达到全国城镇平均收入的十倍以上，并且要求连续满足八年以上，难度指数要体现。

　　有了全国性的高标准，不管你怎么操作，只要够标准，都可以被认定为优质人力资源。

　　还有其它一些问题，就不细议了，暂就提出这些意见。

　　我相信，国家出台这一《条例》，初衷一定是友善的、积极的，把征求意见稿发出来，肯定也是想听取更多诚恳有益的意见，最终是为了吸引更多优质人力资源和各类资本，为我国的健康可持续发展提供支撑。在最后确定终稿时，一定要认真考虑中国国情，一定要谨慎评估各条款的严密性和可操作性，尤其要注意全国统一性。一部好的法律和条例，一定能让绝大多数人民群众认可和支持，民心是最大的标准。开放永久居留权，不能演化成对部分外国人的福利。

　　写于2020年2月28日星期五