孙锡良评莆田案：建议出台《乡村综合治理与规划法》

　　福建莆田某村乡邻之间因宅基地矛盾引发命案，造成两死三伤，结果令人痛惜。

　　全社会在谴责犯罪行为的同时，应该认真反思案件的发展过程，惨痛结果不是一天酿成，既有当事双方自身的责任，又有村委、地方政府和司法机关缺位的责任。

　　村委、镇政府和司法机关为何都缺位？我看也不能全怪他们，乡村治理的困难，很大程度上与法律法规的不完善紧密相关，在很多情况下，他们不只是没有执法权和干预权，甚至很难拿出令村民信服的法律条文。

　　中国农民仍占四成比例以上，大量城市居民虽然不在农村，但因在农村仍保留有宅基地，因而也与农村密切相关，估计接近有十亿人与农村相关。这么大群体间的关系，竟没有一部全国性成文法进行规范治理，还是靠其它法律的部分条款附带适用，少数地方立法机关出台的乡村治理法规整体上表现为软规范，刚性执行力不足。绝大部分省市，治理农村仍然靠所谓的乡规民俗、历史惯例和村民公约等非法律模式。

　　农村要实现真正意义上的振兴和繁荣，要实现全民素质均衡意义上的和谐宜居，就必须有配套性综合法律作为保障。福建莆田命案并不是个案，是典型性案例，只不过，因其死伤较多引起的反响不同。农村矛盾非常复杂，决不是电视节目中表现的那样田园般美好。

　　农村治理和发展，既要靠政策，也要靠法律，希望那些有发言权的精英不要总是抱着“办公室思维”想象农村改革，个别精英一辈子没在农村呆过一天，竟然也是农村政策的制定者，这是严重脱离人民群众的。

　　福建莆田案中，邻居约束显然非法律授与，但事实上又超过了村委和地方政府，属于“武力权”高于法治权的表现。这种现象在农村并不少见，主要有以下几类强势农民：房族人数比较多的那部分人；兄弟多的家庭；拳头硬、力气大、不怕死的那部分人；有人在外面当官（不管大官小官）的家庭；发了财的家庭；有复杂社会关系的那部分人。农村的封建治理模式回头是农村乱象的一大重要根源。

　　本人建议，全国人大在适当时候出台具有全国约束力的《乡村综合治理与规划法》，主要从以下几个大的方面去进行考虑（粗略稿）：

　　1，城市有规划，农村也必须有规划。这个“规划”不能只靠政策规划，必须是法律规划。村庄大小，村庄布局，村庄改造，村舍建设样式和楼层层数，村舍大小，等，都必须是刚性的，而不是现在的散、乱、杂。未来的村庄模式应该是可预见的，应该是与城市生活水准对接的，而不是无限自由。比如说，有些村民之间有矛盾，为了恶心邻居，故意在自己宅基上单独建个茅厕正对着邻家大门，没有法律可以约束，就只能看谁的拳头硬了。宅基地使用权是个人的，但如何使用并非完全由个人决定，它必须服从村庄建设规划。所有超规划建设面积应该与城市商品房税收法律法规进行等同对接。

　　2，农村公共水利设施管理。公共排灌设施管理与使用，公共水渠维护。在集体时代，这些问题都不是问题，农闲时节，集体会组织维护与管理，使用过程也是集体使用，不存在个人之间的矛盾。单干时代，公共意识没有了，使用时间和使用量各不相同，因此导致的矛盾纠纷也日益增多，需要用法律进行规范。

　　3，农村公共道路管理与建设。目前的大部分村村通公路都相对较窄，而农村的车辆又逐渐增多起来，道路使用矛盾也日益显现。村内道路乱停乱放现象较多，但它又不适用当前的道路安全法规。更主要的是，村内公共道路时常有被村民蚕食和侵占的现象，路越来越窄，甚至变成无头路。

　　4，村舍间的公共过道或巷子建设与使用规范。尽管有《民法典》部分条款进行规范，但因法典中的条款不清晰，并且更倾向于约定俗成和历史惯例，在执行过程中很难把握，对村民失去刚性约束力，公共巷子被占用或被破坏的情形非常普遍，邻里之间的矛盾纠纷很多都源于此，需要有更清晰的法律条文进行规范。邻里之间的建筑和共用地关系，不能靠个人自觉性约束，必须靠法律约束，相互之间不能有凌驾于对方之上的权利。

　　5，农村公共水塘、河流使用和维护管理。农村的公共水塘包含两部分，一是村庄周围的水塘，二是田野间的水塘。大部分农村不再依赖村庄周围的水塘生活，但它仍具有蓄水配套功能，仍具有少量的养殖功能，随着生活水平的提高，它还具有一定的风景配置功能，城市里需要湖水调节，农村也需要。田野间的水塘具有“雨季蓄水、夏季抗旱”的作用，必须定期清淤和保护。集体时代，基本上是每年清理一次，分田单干后，几乎处于无人管理状态，蓄水能力大大减弱，农村的小河也是这一状态，导致农村“下几天就雨就涝，睛几天就旱”的被动局面。有了治理法律，政府政策上就必须有配套资金，像城市治理一样设专项拨款。

　　6，农村公共财产的管理与使用。部分农村有公共企业，大部分没有，很多农村有村委会综合办公楼，有小学（在用或闲置的情形都有），有公共林地，有公共矿沙资源，有公共礼堂，有公共健身设施，等等。目前，占用公共财产和公共收益的情形还有不少，个别人或少数人成为最大受益者。

　　7，村委会监督权和干预权的设立。农村治理之所以难，并不完全是村干部失职，难就难在村干部和村委会没有真正的执法权，甚至连合适的监督权和干预权都没有，他们不敢在违法行为开始点进行介入中止，一旦违法事实完成，再依赖上级政府干预和司法介入，难度就非常大。新的法律，应当明确村委会在乡村治理过程中依法主动及时监督、干预和逐级汇报的权限和责任，甚至赋予部分协助执法的权限，当村委会失职不敢或不愿意介入违法行为时，也应该有相应的对放任不管的处分规定。

　　8，村民及村民代表在乡村治理过程中的权利和责任。目前，很多地方制定的乡村治理地方法规中，都没有细化的权利规定，甚至把“乡贤的看法”引入到乡村治理条例中，这是很不合适的，二十一世纪了，社会主义国家还依赖乡贤来管理农村，这如何谈依法治国？政府每年给农村投放了大量项目资金，以后可能会更多，虽然一直都有“村务公开”的要求，但实际执行并不到位，村民和村民代表的明确监督权未能体现，在乡村治理的法律法规中，必须有非常具体的数量化、时点性和透明性的权利表达。在维护乡村治理法律法规过程中，也要明确他们配合村委会依法行政的权利。

　　9，农村婚嫁喜事与殡葬管理应该有与社会制度相适应的法律新规。农村适龄男女青年在婚嫁上出现的严重社会问题，不完全是社会风俗的问题，也包含乡村治理缺少法律约束的问题，我们讲婚姻自由，指的是男女双方选择婚姻的自由权，而不是任由公民借助婚嫁制造社会矛盾，畸形彩礼，大操大办，巧立名目。恶俗，恶习，伤风败俗，铺张浪费，骗礼骗婚，等等，都要纳入到乡村治理法律中。殡葬，个人建议，农村也要在全国推行公墓制度，当前，农村看起来是火葬，但火化之后还是土葬，还是会占用大量山地或耕地，是时候改革了。很多人观念改不过来，以为只有土葬才是尊重先人，才能保证长期祭祀先人。其实错了，三代之后，几人记得为更早的祖先扫墓？社会变革快，土地使用变化快，人的流动性变化也快，越是散放的墓地，越不利于后人祭祀，越集中在公墓，越是利于后人祭扫。

　　10，农村宅基地管理应该在新法中有突破性思维。我们一直强调，农村宅基地所有权属于村集体，使用权属于村民或其子孙。但在乡村治理过程中，尤其是人员流动较快的今天，两权分置已经成为农村治理障碍，应该设置可行的转移、买卖和退出条款。转移和买卖，只能是转卖给户口在本村的并且有合法买卖权的村民，比如，部分农民，家里男孩子多，家里宅基地不足，又不能占用耕地，只能从转卖中获得。转卖，不能发生在城乡户口之间。退出，可包含有偿和无偿两种。有部分村民，早已经移居城市，且无意保留宅基地，可动员其无偿退出，或者设立无人居住期满无偿退出条款，比如，原户主过世，超过二十年或三十年，无办理房屋继承转让手续且无人居住，法律授权村集体收回宅基地并转为公共休闲用地。有偿退出，是指房屋所有者邻居愿意给退出者一定的补偿，以获得更大的房前屋后空间，但获得的这部分空间不能再用于建设新的住宅或其它固定设施，仅仅用于增加空旷的生活空间。（注：农村整体拆迁征收有专门法规，不应在本法适用之列，本法重心在正常运转的农村治理和规划。）

　　11，《农村综合治理与规划法》应与其它法律法规做好衔接。在其它法律法规中含有农村治理的软约束规定，应当重新调整或服从于《农村综合治理与规划法》，各省市制定的地方条例应该服从于全国性的《农村综合治理与规划法》。该法条款，必须保证村委会、基层政府和司法机关对在农村发生的大小事项、大小矛盾和大小违法事件都能做到有法可依，极大地减少法律空白给他们带来的治理困难。

　　肯定还有很多未考虑周到之处，希望朋友们能补充完善建议内容。

　　如果能够按照以上十多个方面设立法律章节，再对每章进行条款细化（农村治理要尽可能繁列），保证每一章每一条都是可执行的与具体事对应的条款，切忌泛泛而谈。一部好法，在保证振兴农村的同时，还能保证村民法律意识和文明意识同步提高。乡村治理与规划，只有进入法治轨道，才能长治久安，才能和谐繁荣。涉及到几亿甚至十来亿人的乡村，没有一部完整的综治法律，是不合理的，应该尽快完善并实施。

　　附言：

　　1，最近，本人发邮件量很大，可能有部分朋友的邮箱未注意到而漏发，部分可能重复发送，如果有未收到的朋友，再给一次邮箱，我再补发，请原谅！

　　2，有人问及电价市场化问题。评：电价短期很难真正市场化，仍然属于特殊时期货币泛滥的临时反映，包括国际和国内两个方面的货币问题。从长期看，中国政府对电价的管控还是比较到位的，我个人表示认可。至于缺电问题，那是另一个大问题，一两句话说不清。

　　写于2021年10月16日星期六

　　【文/孙锡良，红歌会网专栏学者，大学副教授。本文原载孙锡良新公众号“孙锡良A”】