周振超 赵家豪 | 新中国成立以来条块关系的演进与变迁

新中国成立以来条块关系的演进与变迁

周振超 赵家豪

　　【摘要】理顺和优化条块关系是完善国家治理体系、提升政府治理效能的重要举措。新中国成立以来，条块关系进行过多次调整与变革。社会主义革命和建设时期，条块关系巨幅变动，就权力格局而言大体上经历了“两收两放”的循环，总体特征是“条强块弱”。在改革开放和社会主义现代化建设新时期，以转变政府职能为突破口，条条与块块之间不断进行互动调整的同时，政府间关系、政府和企业的关系、政府和社会的关系也发生了实质性变化。到社会主义新时代，条块关系的变动表现在两个方面，一方面加大条条垂直管理的力度，另一方面在中央和地方协同管理、需要地方负责的事项上，中央部委加强了对地方政府和下级条条指导、协调和监督的力度。条块关系的发展是螺旋式上升的，并不是简单的重复循环。调整条块关系的动因是保证党的团结和集中统一、维护党中央权威、确保党始终总揽全局、协调各方，根本原则是发挥好两个积极性。条条和块块充当了灵活调整中央和地方两个积极性的桥梁和载体。

　　【关键词】条块关系；中央和地方关系；条块矛盾；政府职能

　　理顺和优化条块关系是完善国家治理体系、提升政府治理效能的重要举措。新中国成立以来，条条与块块的设置、权限和相互间关系发生了较大变化，这些变化直接影响到政府间、政府与企业、政府与社会等诸多重大关系的调整。系统梳理和总结条块关系的历史变迁和演进特点，有利于较为全面地认识当下的政府间关系，进而构建职责明确、依法行政的政府治理体系。

　　一 社会主义革命和建设时期：权力在条块间“两收两放”的循环

　　条块关系的实质是中央和地方关系。从新中国成立到改革开放，条块关系巨幅变动，就权力格局而言大体上经历了“两收两放”的循环，总体特征是“条强块弱”。

　　（一) 1949-1954年：大行政区体制下的条块关系

　　1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第十五条指出：“各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”面对百废待兴的局面，新中国成立后的几年，在纵向管理体系上实行大行政区制，在省级政府以上设立由中央政府直接领导的东北、西北、华北、西南、中南、华东六大行政区。

　　中央政府处理与大行政区政府关系的原则主要表现为统一领导和因地制宜相结合。大行政区拥有广泛职权，在与中央的关系方面表现出相当大的独立性，在贯彻落实中央决策方面具有较大自主性。中央政府和大行政区政府的关系，很大程度上通过中央部委和大行政区的关系体现出来，条块关系表现为“条弱块强”。“嗣后凡有中央业务机关规定任务方案在地方上室碍难行者，请各区负责同志一经发现立即电告以便改正。”大行政区更多是过渡性质的，随着时间推移其职能和所发挥的作用越来越少。1954年，中央政府决定撤销大区行政建制。大行政区被撤销后，其行使的许多职能由中央部委接管。

　　(二)1955-1960年：第一轮集权放权

　　新中国成立之初，迫切需要中央政府的集中统一领导来加强政权建设并恢复生产力。“地方应服从中央，局部应服从全体。”“如果把局部、地方、因地制宜作主导，那就要犯原则错误。”

　　1. 第一轮集权：行政性权力与经济性权力同时集中

　　大行政区撤销后，权力从块块流向了条条，相当一部分权力被上收到了中央部委手中。与此同时，各种各样的垂管体制开始建立。

　　第一，政府机构数量大幅度增加。1949年新中国成立时，政务院下辖35个委、部、署、院。到1956年，机构总数达81个，形成了新中国成立以来政府机构数量的第一次高峰。

　　第二，中央部委与下级对口部门关系的强化。1954年国务院成立后颁布的《国务院组织法》扩大了中央部委的管理权限。在该法颁布之前，中央各部委对地方政府中的绝大多数职能部门没有直接领导的权限。《国务院组织法》的颁布使得中央部委与地方对口职能部门之间的领导关系和信息传输线路变得通畅，形成了以部门管理为主的“条条体制”。这是计划经济背景下符合时代特征的制度安排。随着第一个五年计划的实行，全国集中统一的经济管理体制逐步形成。条条上下级领导关系的改变对国家的经济、社会和政治生活产生了重大而深远的影响。

　　第三，调整行政区划。大行政区被撤销后，中央又调整了省、市、县等地方建制，省级政府成了最高一级的地方政府。同时，地方政府的一些重要权限逐渐收归中央部门，“条条集权”模式开始形成。

　　2.第一轮放权：“大跃进”环境下经济性权力的快速下放

　　中央部门高度集权的弊端很快显现出来，主要是压制了地方政府的活力和积极性。中央部门与地方政府都应该有自己相应的管理权限与范围，权力过度分散滋生“地方主义”不妥，权力过度集中在中央部门手中进而束缚地方同样不合适。中央领导到各地视察工作和征求地方政府意见时，条块关系是很多地方政府负责人向中央反映的一个突出问题。毛泽东指出：“他们是块块，你们是条条，你们无数条条往下达，而且规格不一，也不通知他们。他们的若干要求，你们也不批准，约束了他们。”在谈到企业管理体制问题时，陈云说：“一九五七年以前是由中央一包到底，开始时那样做是必要的。但是，那样卡得太死，上海市长的权力还不如一个百货公司的经理，下面有意见。”

　　在中央与地方关系特别是条块关系上，1956年是取得重要突破的一年。中央领导人对地方政府反映的条条集权问题高度重视，并在此基础上进行了深入分析，对中央和地方关系特别是条块关系进行了认真的研究。“现在我们讲，过分的集中是不利的，不利于调动一切力量来达到建设强大国家的目的。”在毛泽东等中央领导人的推动下，中央政府开启了新中国成立后块块对条条集权的第一轮冲击，权力天平开始从中央部委向地方倾斜。在这一探索过程中，提出了“两个积极性”的指导思想和原则思路。“两个积极性”以加强党中央的集中统一领导作为前提，同时注意扩大地方的权限，给予地方政府办事的空间和权力。“中心的问题是在中央的统一领导下，适当地扩大地方的权限。”之所以如此强调地方政府的积极性，是因为“地方比较容易接触群众，接近实际，能更多地看到实际问题、局部问题和群众的眼前利益，这正好弥补中央的不足”。正如陈云所指出的那样：“扩大地方的职权是完全必要的，一般来说当地的事情，地方比中央看得更清楚一些。”针对条条权力过分集中的现象中央政府开始对条块关系进行一些必要的调整，解决的办法是统一领导、分级管理。“按照统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜的方针，进一步地划分中央和地方的行政管理职权。”自此，统一领导从未改变，条块关系在分级管理的总原则下发生了很大的变动。

　　以扩大地方权力为目的放权本应是缓解条条权力过度集中的适宜政策，但由于在有的层面超过了当时历史条件下所应有的度，权力快速下放在一定程度上造成了无序状态。一些地方政府接不住下放的权力，抑或是不能正确行使中央部委下放的权力。过快、过猛地下放权力，破坏了中央必要的统一，在某些方面使全国政务尤其是经济运行陷入了混乱的状态。这一管理原则在理论上完全符合计划经济的特性与规律，在哲学和逻辑上也没什么矛盾，但一转化成具体实践，问题就出现了。

　　（三）1961年至改革开放：第二轮集权放权

　　面对经济中存在的某些混乱局面，特别是分散主义现象，中央政府开始大规模收回下放给地方政府的权力并加强中央对地方的领导。“分散主义的最突出的表现是目前存在的许多各自为政的‘小天地’。这些‘小天地’，对党中央闹独立性，对人民群众、对下级独断专行，压制民主。”

　　1. 第二轮集权：“大权独揽，小权分散”

　　1960年之后，以条块关系为基础的政府间关系进行了重要调整，在之前的放权中涉及的一些管理权力被重新收回中央部委。“这里所说的集中统一，就是在给地方和企业以必需的机动的财力、物力以后，把力量集中统一起来。”整个权力回收工作持续到了1965年，这次集权的主要内容表现为三个方面：经济管理包括财权的集中；1958年以来下放的不适当的人权、财权、商权和工权，还包括国务院直属企业的各项权力回收；全国范围平衡的重要物资，由中央统一管理分配。中央先后颁布“银行六条”和“财政六条”实现财权的集中。伴随着权力的上收，国务院机构也进行了相应改革。到1965年，国务院的工作部门达到79个，其中经济管理部门53个，接近了1957年的数量。在一系列收权措施下，条块关系重新调整，集中统一成为重点。

　　2.第二轮放权：“打倒条条专政”

　　面对重新集权到条条所带来的高度集中，中央意识到“一切统一于中央，卡得死死的，不是好办法”。鉴于“条条集权”再度破坏了条块关系的平衡，中央重新启动下放权力。“中央还是虚君共和好，只管大政方针、政策、计划。”在“打倒条条专政”的口号下，中央政府开始了新中国成立后第二次大规模的放权。在条块关系上，经济方面权力的重心再次向地方政府倾斜，将原本由中央各部委直属的多数企事业单位下放给地方政府管理。1970年国务院要求中央各部委在当年内把绝大部分直属企事业单位下放给地方管理。

　　在这一轮放权中，国务院部门数量从79个减为32个，除10个划归军队管理、3个直接由中央“文化大革命”领导小组和中央对外联络部领导外，国务院实际上领导的部门只有19个。6经过多年连续的放权，到1974年底，地方的积极性得到了充分的发挥。虽然有了积极性，但是，这种破坏中央集中统一领导的积极性并不恰当。在各个地方发挥自身经济管理职能的同时，全国被分成了许多经济单位。

　　（四） 改革开放前的条块互动：计划经济时期条条与块块权力的轮换

　　在这一时期，条块关系缺乏制度化的规定，二者的权限没有明确的划分。条块关系调整的依据，往往不是法律法规，而是特定时期的政策所主导。条块关系起伏不定，其中一个关键原因在于政府间纵向职责没有明确划分，也没有明确具体的法律法规对二者关系予以规范，而仅仅依靠当时历史条件下的一些规定。在二者关系的调整中，条块之间的收权、放权的主动权始终掌握在中央政府手中。

　　条块间多次的权力变动为之后中国的经济和行政体制改革提供了宝贵经验。这一时期，除了提出了“两个积极性”思想，还提出了明确中央和地方职责权限的原则。例如，周恩来指出：中央与地方必须明确各自的职权与责任，中央应该只管战略问题，而把战役的组织和战术的运用交给地方去机动处理。

　　中国是一个大国。大国有大国的优势，在治理上也有特别的难度。条块矛盾突出是中国独有的难题。条块关系变迁的历程就是我国在解决大国治理难题过程中不断探索的真实写照。改革开放前条块关系的调整，是在不触动计划经济体制的前提下，在条条和块块之间周期性地进行收权和放权，调整二者的关系。中央与地方之间权力的收放、集散以及具体的实施过程并没有一个确定的标准，基本上在施行的历史时期以政策和指示作为决策依据。这一时期的权力收放多数是在政府内部进行的，较少涉及政府向企业和社会放权。条块关系变革的方法是当条条集权过多，引起地方政府不满时，就把条条手里的权力转移给块块，以调动地方政府的积极性；当放权的副作用达到一定程度，引起秩序混乱时，便又收权到中央部门。在协调条块矛盾的过程中，很多是在部门与地区管理权限上做文章，没有注意到政企关系、政社关系、政经关系，当然更没有注意到各级政府间整体职权的明晰化。如果不改革计划经济体制，是不可能解决条块矛盾的。

　　二 改革开放和社会主义现代化建设新时期：权力的双向运动

　　改革开放是决定当代中国前途命运的关键一招。条块关系在改革开放和社会主义现代化建设新时期呈现新的特点，在条条与块块之间不断进行互动调整的同时，政府间关系、政府和企业的关系、政府和社会的关系也都发生了实质性变化。

　　(一)条条与块块之间的权力变换

　　1. 简政放权思路下的条块关系变革

　　改革开放之初，中央政府认为权力高度集中是我们所特有的官僚主义的一个总病根。“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥。”改革开放所涉及的一个重要问题就是如何把集中于计划管理部门（即中央条条部门）的权力逐步下放给地方政府，如何减少计划管理部门对经济的支配和干预。1982年第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》明确规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。为了调动地方的主动性、积极性，中央政府以简政放权为重要原则推动了新一轮条块关系的变革。条块关系调整的主要做法是：一些中央部委对地方政府相应职能部门的关系由领导改为指导；中央下放经济管理权限和部分立法权；扩大地方政府的人事权，干部管理从原来的“下管二级”改为“下管一级”；尊重地方利益，鼓励地方大胆创新和探索；等等。1983年，邓小平作出批示，要求研究条块关系。1983年1月3日，针对“来信反映一九八二年以来，广东的上缴任务一再加码，‘条条’限制日益增多，特殊、灵活政策措施的余地越来越小”，邓小平作出批示：“这个情况应该引起重视，请国务院、财经小组一议。”党的十四大通过的党章修正案第十五条提出：“下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，可以请求改变。”

　　在地方政府的机构设置上，中央赋予地方政府根据工作需要，自行设立工作部门的权力，不强求上下对口。地方政府在保证中央政令畅通的前提下，除了必须设置一些部门和中央政府对口外，可以根据本地的实际情况，自行决定一些职能部门设置什么、如何设置。为了改变以往中央主管部门对地方政府各工作部门统得过死、管得过多的弊端，总的思路是，下面能办的事，尽量由地方来办，减少不必要的干预。为此，在国务院主管部门和地方政府对口的工作部门关系方面，改变了过去直接领导的做法，而是根据各部门的业务性质及其在政府管理中所处的地位，将一些部门继续保持领导关系，另一些部门则改为业务指导关系。1982年第五届全国人大常委会第二十二次会议提出，国务院部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。按照1988年《国务院机构改革方案》，在以“转变政府职能”为主题的机构改革中，国务院直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。1993年和1998年的两次机构改革对条条调整的重要目的是推动政府职能转变和政企分开。1998年政府工作报告和《国务院机构改革方案》中指出，改革后国务院组成部门从40个减少到29个，行政编制从3.2万减到1.6万，精简近50%。进入21世纪后，政府中专业化的经济管理部门基本上撤销或转化了，政府内部的权责问题、行政效率问题相对凸显。因此，2008年的机构改革以转变政府职能和理顺职责关系为重要目的，进一步整合条条的职能，充分发挥宏观管理效能，进行大部制改革的探索。

　　根据国家治理的现实需要，行政区划也不断调整。在省级政区上，1988年增设海南省，1997年设立重庆直辖市。1982年开始推行市领导县体制。由此，我国的行政层级转变为省-市-县-乡四级制。在2006年之后进行了省直管县的改革试点，但是就行政区划总体而言，没有影响地级市这一行政层级的增设。

　　2.选择性集权

　　伴随着市场经济的逐步推进，为强化中央政府在财税、统一市场构建等方面的事权，中央开始在银行、税务等经济性条条方面强化垂直管理。1995年中国人民银行根据履职需要设立派出机构并对其实行统一领导和管理。1998年成立人民银行系统党委，对党的关系实行垂直领导，对干部垂直管理。分税制改革的推行是社会主义市场经济模式下条块间财政模式变化的重要方面，从中央地方分配关系的角度，整合调节了上下级政府间的财政管理体制。经济性权力的部分上收推动了条块的平衡发展。“宏观调控权必须集中在中央。”集中统一领导作为不可动摇的方针政策得到了有效的贯彻落实，推动了社会主义市场经济的稳定和可持续发展。

　　(二)政府与企业、社会之间关系的调整

　　转变政府职能、推动政企分开是这一时期改革的重要突破。有了对过去高度集中的计划管理体制的深刻体会，人们逐步认识到，以往的变革大多只是涉及经济管理权力在条条与块块之间的划分以及随之而来的机构设置和人员的增减，没有把权力放给企业和社会。不同于计划经济时期将企事业单位的管理权下放到某个层级的地方政府，而是由政府转交给企业。原本属于政府的企事业单位管理权转变为政府向企业放权让利，同时政府与市场之间也出现了根本性变化。党的十四大报告提出：“下放给企业的权利，中央政府部门和地方政府都不得截留。”转变政府职能的提出，为政府与市场关系的转变打开了一个突破口。在新思路的指导下，中央在向地方放权的同时，开始调整政府与企业、政府与社会的关系，政府对经济的管理方式和范围权限也相应调整。“扩大企业自主权，这一条无论如何要坚持，这有利于发展生产。”政府对经济的管理由之前的微观管理转变为宏观管理。“思想要解放，政企要分开，职能要转变，宏观要管住，微观要放开。”

　　(三)改革开放和社会主义现代化建设新时期：条块、政企的权力变换

　　在这一阶段，条块关系一度面临较为突出的矛盾。一方面表现为：改革开放初期，我国实行了长时间的计划经济，导致地方政府缺乏活力、缺乏积极性。“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。”另一方面表现为20世纪80年代存在的地方保护主义问题。“陈云同志讲，各路诸侯太多，议而不决，决而不行，各自为政。这个批评是正确的。中央的话不听，国务院的话不听，这不行。”

　　改革开放后，以简政放权为导向，启动了中央向地方、政府向企事业单位的下放权力，部分经济性权力由中央统筹逐渐转移到企业。伴随着条块间权限职能的变换，政府机构也进行了大规模的调整，主要表现为专业化的经济管理部门削减以及大部制改革的前期探索，条强块弱局面发生改变。例如，1998年机构改革时，中央撤掉了工业部门，改成国家经贸委管理的国家局，一个重要的原因是“从机制上看，工业部门从本行业的利益出发，很难对自己管的企业认真进行监管，工作重点往往偏于向中央要钱、要政策”。

　　转变政府职能实质上要解决的问题是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系。这是在新中国成立以来历次条块权力变动中得来的经验总结，是在社会主义市场经济模式下对政府功能作用的重新审视。这一阶段主要是转变政府管理经济的职能，重点是政府和企业、上级和下级政府的关系。从实践来看，对地方和企业放权让利是释放经济活力的良好改革措施，不断推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，有力地推动了改革开放和社会主义现代化建设。这一时期条块关系变动是历史性的进步。

　　三 新时代中国特色社会主义：条块之间的多维互动

　　条块关系在新时代形成了更加全面和复杂的关系结构，其变化趋势表现在两个方面。一方面，加大条条垂直管理的力度。2023年《国务院机构改革方案》组建国家金融监督管理总局，深化地方金融监管体制改革，统筹推进中国人民银行分支机构改革等体现了进一步科学设置中央和地方事权、理顺中央和地方职责关系的改革方向。另一方面，在中央和地方协同管理、需要地方负责的事项上，中央部委加强了对地方政府和下级条条指导、协调和监督的力度。

　　条条经历了2013年、2018年和2023年三次改革。2013年以转变职能为核心，深化简政放权，整合相关领域的职能和机构。按照2013年《国务院机构改革和职能转变方案》，改革后国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少两个，副部级机构增减相抵数量不变。2018年《国务院机构改革和职能转变方案》中政府机构改革仍然着眼于转变政府职能，改革后国务院组成部门为26个，正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。党的二十届二中全会通过了《党和国家机构改革方案》，这次党和国家机构改革，结合新的时代条件和实践要求，突出重点行业和领域，统筹考虑当前突出问题和未来发展需要，在各领域基础性制度框架基本建立的基础上进行再调整、新改革。此次机构改革组建中央社会工作部，作为党中央职能部门，统一领导国家信访局；在国务院港澳事务办公室基础上组建中央港澳工作办公室，作为党中央办事机构；组建国家金融监督管理总局作为国务院直属机构；将中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构；组建国家数据局，由国家发展和改革委员会管理；将国家知识产权局由国家市场监督管理总局管理的国家局调整为国务院直属机构。科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构改革推动政府间关系呈现新气象新格局。

　　在行政区划方面，逐步以经济发展和城市空间优化为关键因素进行行政区划的调整。具体表现为：市辖区数量的增加以及撤县设市。2013~2019年，市辖区数量从872个增加到965个，同时期全国通过撤县（市）设区形成市辖区119个，同时发生区界重组72次。中心城市以及一些县、镇的经济实力逐渐增强，需要通过城市空间结构优化来助推其内在经济的进一步发展。

　　(一)上级条条与下级块块的互动

　　上级政府职能部门与下级地方政府的关系是条块网络的主要表现形式。双方没有隶属关系，而是相互合作的伙伴关系，都在上级政府统一领导下履行相应的责任。

　　1.中央部委和地方政府对地方政府职能部门：双重领导

　　中央部委统管本领域的业务，领导或者指导下级对口职能部门开展工作。地方政府行使属地责任，管辖权限范围的整个行政区域。绝大多数地方政府机构都接受同级地方政府和上级职能部门双重领导。在决策执行和信息的上传下达中，受双重领导的机关须同时向同级政府和上级职能部门报告工作。在双重领导的制度背景下，中央权威和意志的下达执行更加方便有效。

　　2.中央部委等上级条条与下级地方政府：协商共治

　　中央部委通过对地方政府对口职能部门的领导或业务指导来实现其政策的落实。地方政府本身是由各个职能部门组成的，职能部门之间的互动也正是条块之间的互动。以中央部委及其派出机构为代表的条条在下达决策任务时会考虑地方政府的意见，地方政府也要积极配合和支持中央部委等上级条条的工作，贯彻落实上级政府以及条条发布的政策文件。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第三十六条指出：“对党组织关系实行属地管理的下级单位党建工作，党组（党委）应当加强与其所在地党委的沟通配合，及时研究解决重要问题。”

　　在党中央集中统一领导下，条块协调，齐心协力地进行工作，推动中央各项目标任务落实到位。条条与块块的协商共治结合了双方的优势和资源来达到治理效果的最大化。上级职能部门提供专业化的技术优势，地方政府落实属地责任的同时统筹协调区域资源。条块双方相互支持、配合和协作，共同落实和完成工作任务，实现统一指挥、统一协调、统一调度，形成中央决策科学、地方和部门执行坚决、上下贯通、部门协同、条块畅达的局面。例如，《中华人民共和国水污染防治法》第二十八条指出：“国务院环境保护主管部门应当会同国务院水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，建立重要江河、湖泊的流域水环境保护联合协调机制。”

　　3.上级条条对下级块块的监督和制约

　　监督和制约的目的在于维护中央的集中统一领导，有效规范块块在决策执行时可能会出现的失误、落实不到位等情况。上级条条对下级块块的监督主要表现在块块向条条备案，条条对块块相关决策事项的审批、约谈，上级条条对下级块块的审计，以及党中央对重点工作的统一监管。例如，地方政府在一些环境治理方面因地制宜制定的相关标准需要向上级条条部门备案，上级条条根据相关规定还可以用已有的标准对地方政府的环境治理情况进行考核来达到监督的目的。2023年机构改革在金融等领域强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。《中华人民共和国噪声污染防治法》第十五条规定：“省、自治区、直辖市人民政府对尚未制定国家噪声排放标准的，可以制定地方噪声排放标准；对已经制定国家噪声排放标准的，可以制定严于国家噪声排放标准的地方噪声排放标准。地方噪声排放标准应当报国务院生态环境主管部门备案。”通过相关法律案例以及政府文件可以看出，监督和制约分为中央对重点工作的监管，以及上级部门对下级政府的监督和制约。前者呈现为党中央对重点工作集中统一领导的导向；后者表现为上级部门通过备案、考核等方式对下级政府进行监督，监督和制约的成效往往也会以书面文件的形式展现出来，然而，上级部门对下级政府的监督进入基层后也存在一些不规范现象，往往转变为重痕迹而不重效果的形式主义，这也与基层压力大、事务多、权责不匹配紧密相关。所以在坚持维护党中央集中统一领导的前提下，应当充分发挥中央与地方两个积极性，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，防止过度监督所造成的形式主义、文牍主义。

　　(二)上下级条条的互动：垂直管理

　　中国政府机构从中央到地方上下贯通、层层对应，每一个层级的政府设置都大体相似。一项全国性公共事务，只有当其与国家治理上的“治民”工作分离开，中央政府才会实行集中管理，所谓垂直管理。在实现垂直管理之后，政府机构的“人、财、物”等财权、事权和人权等独立于地方政府，直接受上级政府和中央政府管理和领导。垂直管理的条条统管本系统的业务、人事、财务是世界上多数国家的做法。在这样的制度背景下，中央部委往往能够通过从上到下对应的职能部门“一竿子插到底”影响地方。《中国共产党重大事项请示报告条例》第八条规定：“接受归口领导、管理的单位党组织，必须服从批准其设立的党组织的领导，向其请示报告工作，并按照有关规定向归口领导、管理单位党组织请示报告。”就行政级别而言地方政府高于本层级的垂管部门及其派出机构，但是就职权范围而言地方政府不能插手垂管部门的工作业务，既没有直接领导权也没有业务指导权，只能提出建议、配合工作。

　　(三)同级条条的互动

　　中央各部委各自负责自己职责范围内的工作业务。但在很多需要跨部门合作的事项上，各部委之间要进行信息和意见的交流互动。如果上级条条出现意见分歧，将会直接影响下级条条以及由职能部门组成的地方政府的工作。解决矛盾的方式往往是自主协商，或者由相关条条主管领导出面协调。在上级条条决策冲突的背景下，各下级条条的决策执行和工作落实容易陷入困境，同级政府难以协调。

　　倘若在跨部门合作事项上，各职能部门相互协商、积极配合，那么条条就能进行有效的合作共治。例如，《中华人民共和国水污染防治法》第二十五条指出：“国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，会同国务院水行政等部门组织监测网络，统一规划国家水环境质量监测站（点）的设置”。很多时候单单依靠某一个条条无法有效地解决具体问题，因此需要不同专业领域的条条相互之间协商合作、共同处理。通过跨部门合作，同级条条双方或多方的信息进行了交流，发挥各自的优势共同面对治理难题。

　　(四)新时代条块互动的网络化：条块间的多重互动

　　中央和地方关系，上下级政府间关系是条块关系的核心。大党有大党的独有难题。大国治理的关键是有效，治理一个超大规模的国家，艰巨性和复杂性前所未有，发展途径和推进方式也需要自己来探索。这有赖于一个坚强有力和奋发有为的主心骨。这个主心骨就是中国共产党。为此，需要时刻维护党中央集中统一领导，以实际行动维护党中央一锤定音、定于一尊的权威，避免出现各自为政、自行其是的局面。在条块关系改革上，第一，加强顶层设计、坚持中央和地方一盘棋，通过深化机构改革进行系统性、整体性重构。变革条块关系的很多措施是对国家治理体系和治理能力现代化进行探索。如完善党和国家监督体系，统筹推进纪检监察体制改革。第二，定位更加明确，保证全国政令畅通。强调中央和国家机关是贯彻落实党中央决策部署的“最初一公里”，要做好对本行业本系统的指导和监督；地方党委是贯彻落实党中央决策部署的“中间段”，要结合地方实际创造性地开展工作。凡属部门和地方职权范围内的工作部署，都要以坚决贯彻党中央决策部署为前提，做到令行禁止。第三，强调理顺中央和地方职责关系，合理配置各层级间职能。在基层机构设置上，既允许“一对多”，由一个基层机构承接多个上级机构的任务，也允许“多对一”，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。

　　将当前条块关系放到历史进程中加以观察可以发现，随着税务、纪检监察等重要部门的垂直化管理，相对而言，“条强块弱”成为当下条块关系演进的新方向。例如，改革国税地税征管体制。国税地税合并后，实行以国家税务总局为主与省区市人民政府双重领导管理体制。《中国共产党政法工作条例》第三十条指出：“政法单位党组（党委）应当坚决贯彻执行党中央以及上级党组织决定、决策部署、指示等事项，确保工作落实。”伴随着中央意志和决策更加有效地通过条条和条块传达地方，提高了信息传达速度和行政效率。十四届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》加强了党中央的集中统一领导。除金融监管、科学技术、社会工作领域外，在机关人员编制方面，中央和国家机关统一精简5%的比例，中央垂管派出机构、驻外机构不纳入统一精减范围，并将中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局及其分支机构、派出机构的工作人员纳入国家公务员序列，对其人事进行统一管理。以上条块关系变动更加明确了加强党中央的集中统一领导是条块关系的首要出发点，各项改革措施保证了有效信息准确地上达中央以及中央决策和意志的快速执行。条条和块块组成了纷繁复杂但错落有致的组织体系，这是其他国家的政府间关系模式不具有的强大优势。

　　四 结论与启示

　　新中国成立以来，条块关系的发展是螺旋式上升的，并不是简单的重复循环。中国条块关系的演进是自我发展、自我完善的过程。每一次循环都是对已有历史经验的客观总结，以及对所处时代背景下面临问题的慎重考量。每一次循环的背景、时机、目的、方式、步骤和幅度其实都各不相同，每一次都有新的思考视角。新的问题也是在条块关系调整的进程中不断暴露出来的。在解决问题的过程中，经验也在不断积累。就经济对政府间关系的影响而言，1978年以前的循环是由计划经济运行的内在逻辑决定的；改革开放后的调整则是由从计划经济体制向社会主义市场经济的过渡造成的。每一次的改革和调整都为下一阶段的改革提供了经验、教训和动力。没有尝试就没有发展。正是在一次次的磨合、调整与变动中，条块关系发生着变革，趋于规范化和法治化。

　　在政府间关系的调整中，中央政府处于主导地位。调整条块关系的动因是保证党的团结和集中统一，维护党中央权威，确保党始终总揽全局、协调各方，根本原则是发挥好两个积极性。维护党中央权威的重要方式是反对部门分散与地方分散，条条和块块充当了灵活调整中央和地方两个积极性的桥梁和载体。党的集中统一领导权力不可分割。中国共产党内的组织关系是政府间关系的核心。纵向权力有分工，但没有分权的概念。在条块之间的权力配置上，该下放的当然要下放，但该加强的也要加强。总结历次政府间关系的变革，可以发现上下级之间更多是一种“授权”而不是一般意义上的“分权”。例如，《中国共产党重大事项请示报告条例》明确规定，既牢记授权有限，该请示的必须请示，该报告的必须报告；又牢记守土有责，该负责的必须负责，该担当的必须担当。