贺雪峰：基层治理需要有自主权

　　一、

　　取消农业税前，乡镇为了调动村干部协助完成“收粮派款、计划生育”任务的积极性，一般都会给村一级较大自主权，尤其是给村一级一定搭车收费及处分集体资产的权力，结果就是，村干部有了自主权，村干部很快就借完成国家任务的名义加重农民负担，变卖集体资源，高息借款上缴国家税费任务并从中谋取好处。在上个世纪九十年代中后期短短几年时间，农村基层社会乱象丛生，农民负担沉重，干群关系紧张，村级债务爆炸性增长，三农问题骤然成为党和国家不得不直面的“重中之重”的严峻问题。

　　取消农业税以后，国家不再向农民收取税费，强制性计划生育工作也告一段落。国家不向农民收取税费，乡镇也就不需要村干部协税，乡镇也就不用让度利益来调动村干部协税积极性了。乡村干部不向农民收取税费，也就不必与农民“打成一片”，挨家逐户上门收钱，农户也就没有机会在乡村干部来收钱时提出自己的诉求，并威胁若来年上级仍然不能解决抗旱问题他们就不缴税费。农民失去了胁迫乡村的手段，乡村干部也就懒得在冬季组织农民冬修水利。如此一来，取消农业税以后，乡村之间以及乡村与农户之间的关系出现了“悬浮”状态，农民生产生活基础设施的内生建设能力大幅度下降。

　　取消农业税后不久，国家开始加大向农村转移支付力度。因为不信任乡村干部，国家向农村转移资源大都不通过乡村两级，而是通过条条主导，项目制或者一卡通将资源直接转移到农村，前者如各种惠农项目：土地整理、小农水、乡村道路建设等，后者如农业综合补贴、农村基本养老保险、农村新型合作医疗等等。

　　随着国家越来越多向农村转移资源，有些资源就非得经过乡村干部之手了，其中最有代表性的是2008年在全国农村推开的农村低保制度。所谓农村低保，就是凡是家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农户就应当成为低保户，获得最低生活保障的收入“补差”。不过，因为农民收入本身很难统计，哪一户农户收入低于当地最低生活保障标准需要经过评定或社区瞄准，这其中村干部就有很大自主权。加之低保资金来自国家，不是由村民筹集，村民就不是那么关心低保本来的目的。结果，在全国农村普遍出现了低保的乱象，典型是各种“关系保”、“人情保”、“维稳保”的出现。全国普遍出现了开豪车吃低保的不正常情况，引发强烈社会情绪。2016年前后进行大数据比对，很多地方竟然有一半左右低保户不符合条件，被剔除出去。

　　国家向农村转移资源越多，越是要考虑资源使用的安全和效率，也就越是要制定严格的使用资源的规范与程序，也要有更多的督查。为了更加规范地使用国家资源，越来越多复杂制度出台，典型就是河南邓州发明的“四议两公开”制度，主要就是为了防止低保评定中的“关系保”和“人情保”。2015年开始农村精准扶贫，为了防止扶贫资源的滥用，国家开始对每一个贫困户建档立卡并在此基础上建立全国扶贫信息系统，对资源使用进行严格管理。

　　取消农业税前，村干部是不脱产干部，拿误工补贴，误工补贴由向农户收取的“三提”来负担。取消农业税后，国家为村一级提供村干部报酬和基本办公经费。最近几年，越来越多国家资源输入农村，为了规范资源使用，村干部工作也越来越繁重，程序也越来越规范。最近几年，国家要求农村建立服务型基层组织，要“办事留痕”，村干部越来越脱产化、正式化、坐班化，之前村干部的误工补贴也越来越工资化了。而村干部工资发放水平及结构也越来越由乡镇考核评定，甚至村干部工资中的一半是绩效工资，由上级依据村干部完成上级交办任务情况进行评定。

　　在基层治理现代化村级治理规范化的名义下面，当前全国农村村干部的主要工作都用于应对上级要求，填报数据、整理资料、应付上级督查占据了村干部主要工作精力与时间，真正为农民服务越来越少，村干部成为了乡镇的下级，村委会成为乡镇政府派出机构，丧失了自身活力。

　　给村干部一定的自主权

　　二、

　　当前中国农村，村一级显然缺少自主性与活力，缺少真正满足农民需要回应农民诉求的能力，而变得越来越脱离农民了。大量国家资源输入农村，农村活力却在下降，农村基层治理出现了内卷化的危机。

　　造成当前农村治理危机的一个原因是上级不相信村干部，为了输入农村资金的安全有效使用，而对资源使用进行了严格的程序的形式的过程的管理。村干部每使用一笔自上而下转移资源，就要完成巨大的程序性的形式主义的证明自己合理合法合规使用资源的办事留痕工作，就要应付几乎是无限的上级督查，就要按照上级要求但未必符合本地实际的方式来开展工作，比如上级要求村干部每天必须坐班，而实际坐班时间几乎没有村民来找村干部，反而半夜三更出现突发事件而到村干部家中找人了。

　　中国农村地域广大，不同地区情况千差万别，虽然国家自上而下向农村输入的资源是一样的，如何有效使用，如何与农户结合最有效则是有差异的。借自上而下资源输入而“一刀切”地要求村级治理规范化甚至正规化，就会在农村造成极大的不适应。为了国家输入农村资源的安全而制定出各种细致具体的限制性规范和对村干部过高工作要求，就会造成村干部工作中的形式主义和体制的僵化。国家资源输入越多农村基层治理活力越是不足，基层治理越是无法满足当地农民诉求。

　　农村社会本身十分复杂，农民利益诉求十分多样，农村具有低利益密度和事务发生低频次特征。过于规范就会限制村干部的主体性与主动性，村级治理就缺乏活力。当前国家资源下乡背景下面，国家对基层治理的规范化尤其重在过程管理，重在防小防早，甚至可以说是穷尽了所有防止村干部滥用资源的手段。现在的问题是对村干部限制太多太死，村级组织就丧失了活力，没有了主体性和主动权，也就无法有效应对农村社会各种不规则的偶发的细小琐碎事务。

　　这个意义上讲，当前中国基层治理收得太紧、管得太死，出现了较为普遍而严重的“一收就僵”的问题了。

　　解决“一收就僵”的办法就是再放一放，松松绑，给基层一定的自主权，尤其是给村一级一定的自主权。至于基层干部有了自主权就乱作为，甚至腐化贪污，则可以再收一收，再具体问题具体分析和具体解决。

　　三、

　　基层治理中的原则是，一方面必须将基层干部的权力关进制度和规范的笼子里，另一方面，这个笼子又必须要有一定的自由空间，让权力能够有一定行使的主动性、积极性和灵活性。在资源输入农村的背景下面，国家对基层干部尤其是村干部，一方面要通过制度防止村干部小微权力的腐败，一方面无论多么严苛的制度都不可能防范一切腐败。这就好比防火一样，无限多么严密的防火措施都无法预防所有火灾，所以还要有一个救火的设计。以绝对不发生火灾为目标的防火措施，其成本可能会高到无法承担。所有防火措施都不是绝对的，都还要考虑万一发生火灾了，就要配以救火系统。同样，我们一方面要防止村干部等小微权力腐败，另一方面也不能因为这个防范而将村干部所有自主性的权力都限制住，而应当让村干部有一定自主行使权力的空间。如果村干部自主行使权力时谋取私利，可以出现一例查处一例，就如救火系统一样。在防止村干部小微权力腐败与保持基层社会活力方面，正如防火与救火一样，要有一个互补与平衡，不能绝对化。