贺雪峰：基层治理需要有自主权

　　一、

　　取消农业税前，乡镇为了调动村干部协助完成“收粮派款、计划生育”任务的积极性，一般都会给村一级较大自主权，尤其是给村一级一定搭车收费及处分集体资产的权力，结果就是，村干部有了自主权，村干部很快就借完成国家任务的名义加重农民负担，变卖集体资源，高息借款上缴国家税费任务并从中谋取好处。在上个世纪九十年代中后期短短几年时间，农村基层社会乱象丛生，农民负担沉重，干群关系紧张，村级债务爆炸性增长，三农问题骤然成为党和国家不得不直面的“重中之重”的严峻问题。

　　取消农业税以后，国家不再向农民收取税费，强制性计划生育工作也告一段落。国家不向农民收取税费，乡镇也就不需要村干部协税，乡镇也就不用让度利益来调动村干部协税积极性了。乡村干部不向农民收取税费，也就不必与农民“打成一片”，挨家逐户上门收钱，农户也就没有机会在乡村干部来收钱时提出自己的诉求，并威胁若来年上级仍然不能解决抗旱问题他们就不缴税费。农民失去了胁迫乡村的手段，乡村干部也就懒得在冬季组织农民冬修水利。如此一来，取消农业税以后，乡村之间以及乡村与农户之间的关系出现了“悬浮”状态，农民生产生活基础设施的内生建设能力大幅度下降。

　　取消农业税后不久，国家开始加大向农村转移支付力度。因为不信任乡村干部，国家向农村转移资源大都不通过乡村两级，而是通过条条主导，项目制或者一卡通将资源直接转移到农村，前者如各种惠农项目：土地整理、小农水、乡村道路建设等，后者如农业综合补贴、农村基本养老保险、农村新型合作医疗等等。

　　随着国家越来越多向农村转移资源，有些资源就非得经过乡村干部之手了，其中最有代表性的是2008年在全国农村推开的农村低保制度。所谓农村低保，就是凡是家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农户就应当成为低保户，获得最低生活保障的收入“补差”。不过，因为农民收入本身很难统计，哪一户农户收入低于当地最低生活保障标准需要经过评定或社区瞄准，这其中村干部就有很大自主权。加之低保资金来自国家，不是由村民筹集，村民就不是那么关心低保本来的目的。结果，在全国农村普遍出现了低保的乱象，典型是各种“关系保”、“人情保”、“维稳保”的出现。全国普遍出现了开豪车吃低保的不正常情况，引发强烈社会情绪。2016年前后进行大数据比对，很多地方竟然有一半左右低保户不符合条件，被剔除出去。

　　国家向农村转移资源越多，越是要考虑资源使用的安全和效率，也就越是要制定严格的使用资源的规范与程序，也要有更多的督查。为了更加规范地使用国家资源，越来越多复杂制度出台，典型就是河南邓州发明的“四议两公开”制度，主要就是为了防止低保评定中的“关系保”和“人情保”。2015年开始农村精准扶贫，为了防止扶贫资源的滥用，国家开始对每一个贫困户建档立卡并在此基础上建立全国扶贫信息系统，对资源使用进行严格管理。