桂华：去农业化的乡村秩序及其治理
摘要：乡村秩序与农业生产活动高度相关，农业生产方式变化反过来会影响到乡村社会秩序。正在发生的农业“第二次飞跃”以农村的人地关系重组为基本前提。通过土地流转，传统一家一户的小规模农业经营模式正被适度规模经营所替代，部分农民逐步脱离农业生产和村庄去农业化进程，深刻地改变了数千年以来的乡村文化根基和基层社会秩序基础。统分结合双层经营体制既是对农业经营方式的概括，也是对乡村秩序形态的描述，乡村治理改革要直面乡村去农业化的趋势，未来的乡村治理体系建设要建立在去农业化这一“经济基础”之上。
关键词：农业生产、乡村秩序、去农业化、乡村治理
作者：桂华 武汉大学中国乡村治理研究中心教授
发表于《学术论坛》2022年第4期，有所修改。
一、提出问题
国家治理现代化是全面建设社会主义现代化国家的组成部分。乡村治理现代化除了受国家治理转型影响之外，还受到乡村社会基础的影响。在现代化进程中，乡村自身发生巨变，研究乡村治理转型，不仅要关注国家体制、“三农”政策与财政资源投入等国家治理力量的变化，而且还要关注到乡村治理的基础条件变化。本文拟从农业转型的角度分析乡村社会基础秩序变迁及其对乡村治理的影响。
长期以来，村庄构成乡村社会基本单元。村庄秩序影响乡村治理形态。村庄作为地缘与血缘的统一体，由人口、家庭、家族集聚而成。村庄具有熟人社会性质，农民在长期生活中形成了信息高度透明、人际关系高度紧密和内生社会规则成熟稳定的秩序。费孝通在《乡土中国》中对此作了多个层面的描述，并提炼出诸多理解中国基层社会形态的概念框架。“乡土中国”构成中国社会秩序的基层底色，国家治理体系植根在村庄秩序之上，形成了中央集权体制下的基层“简约治理”形态。村庄单元、熟人社会和乡土规则等构成传统时期国家“简约治理”的秩序基础。
需要说明的是，基层社会形态很大程度上是满足小农生产需求。村庄秩序与农业生产活动紧密联系在一起，基于这一点，费孝通以“乡土本色”来定性中国基层社会，并将其描述为半截身子插在土里。小农生产方式塑造了中国农民习性、文化心理结构、社会合作方式等，这些进一步构成影响乡村社会秩序的基本因素。
乡村秩序与农业生产活动高度相关，农业生产方式变化反过来会影响到乡村社会秩序。改革开放之后，农业生产方式快速变迁，我国已经步入到农业现代化阶段，农业经营从“第一次飞跃”向“第二次飞跃”迈进。当前，农业生产技术快速提升、农业经营体系不断变化、农业资本化程度加深，传统的农业生产方式正被替代。正在发生的农业“第二次飞跃”以农村的人地关系重组为基本前提。通过土地流转，传统一家一户的小规模农业经营模式正被适度规模经营所替代。农业经营形态变化背后反映的是农村劳动力市场化配置和农民家庭生计模式的变化，这些与近年来持续推进的城镇化、城乡人口流动、户籍制度改革等密切相关。
与改革开放初期相比，农业收入在农民家庭收入中的占比下降，相当一部分农民对外流转土地和退出农业生产活动，农业不再构成村庄公共治理的活动纽带。本文称之为村庄“去农业化”过程。部分农民逐步脱离农业生产和村庄去农业化进程，深刻地改变了数千年以来的乡村文化根基和基层社会秩序基础，这对乡村治理产生根本性的影响。文中以此来理解当前乡村治理变迁逻辑，并结合未来发展方向，就去农业化的乡村治理提出思路。
二、农业生产与乡村基础秩序
在《乡土中国》中，费孝通区分了农耕与游牧之差别，并以此为起点讨论中国乡土社会的基本特征。费孝通从农业生产活动入手分析农民聚村而居的基本秩序，包括小规模种植形成的空间紧密形态、农业水利带来的农民合作需求、人口聚居满足安全保卫功能，以及诸子分家和土地继承造成的村庄繁衍形态。费孝通对基层社会秩序的描述过于抽象。结合笔者的田野调查，对于农业生产活动与乡村秩序的建构关系，可做如下拓展分析。
一是小农生产与农民分散形态。传统的农业种植属于劳动密集型，受生产力水平限制，土地产出的极限限制了人口增长的规模，于是在长期的历史过程中形成了人地紧密搭配的形态。我国较早形成了以自耕农为主的小规模土地占有模式，土地产权为家庭所有，户均几亩、十几亩或几十亩不等，发育出适应以家庭劳动力为主的精耕细作经营模式。小规模的农业种植以家庭为基本单元，家庭内部维持共同所有形态，与雇佣经营和庄园经营相比，节约了劳动监督成本，提升了生产效率。关于农民分家研究的表明，大家庭在传统时期并不是社会主导形态，“树大分叉、子大分家”的家庭制度，除了存在伦理方面的原因之外，可能与小农生产方式有关。也就是说，传统时期直系家庭或核心家庭的组织形态即可满足小规模农业生产的需求。反之，若是家庭规模过大，家庭组织扩大在农业生产上带来的规模优势，可能抵不上家庭维系的成本。小农生产方式构成中国家庭制度的经济基础。
以核心家庭与直系家庭为主要形态的小型家庭结构，构成乡村的基本社会单元。家庭是农民行动的出发点，由此形成了由“私人道德”维系的乡土“差序格局”，即乡村社会不存在脱离具体人际关系的具有普遍原则的公共道德规范。在“差序格局”中，公与私具有相对性，公是道德理想，私是行为的出发点，对于农民而言，家庭相对于个体是公的单元，个体为家庭献身，家庭相对于之外的更大的社会单元（如国家）则是私的单元，多数时候，农民是基于家庭利益最大化而选择行动。高度分散性、私人性的小农生产方式决定了乡村社会基本秩序结构，站在阶级、民族国家等范围更大的公共组织角度来看，以小农家庭为基本单元的乡村社会呈现出高度分散化特征，正如马克思所比喻的不具备组织性的“一袋马铃薯”，孙中山则斥之为缺乏公共意识的“一盘散沙”状态。
二是农业合作需求与农民认同行动单元。站在现代公共治理的角度看，建立在小农生产方式上的小农社会具有高度分散的特点，然而，农民在村庄层面却是高度有序的。并且，建立在小农社会之上的高度集权体制也是有序的。其中的关键在于，有序的村庄熟人社会降低了国家治理成本，支撑起传统时期的国家“简约治理”模式。贺雪峰进一步阐发了“差序格局”的社会学内涵，他认为，维系基层社会秩序的关键在于，在家庭之外存在另外一层支配农民行为的基本行动单元，约束和超越家庭私利，使得农民集体行动变得可能。
家庭与家庭之上规模更大的认同与行动单元，构成农民行动的两个不同出发点。农民基于家庭做出理性最大化选择，农民同时也基于认同与行动单元来做出公共利益选择。农民的双层行为模式与农业生产方式有关。农业生产由私人环节与公共环节组成。私人环节是成本和收益都可内部化的环节，包括农业生产中的种子投入、日常管理等。私人环节由家庭完成可实现效率最高。农业生产还存在外部性环节，即公共环节，最典型的是农田水利。在很多情况下，农业灌溉和排涝都不可能由一家一户完成，小农生产必须组成合作。也就是说，小规模的农业种植尽管天然造就了中国农民“自主”和“分散”的特性，但由于农业生产公共活动的需求，反过来又倒逼农民必须超越私利和寻求合作。家庭组织能够满足小农生产的大部分需求而非全部要求，于是，在家庭组织之外就形成了范围更大的认同与行动单元。
结合对不同地区的调查，贺雪峰概括出农民认同与行动单元的若干形态，包括南方农村的宗族组织、华北农村的小亲族、关中的户族、中部地区的村民小组等。不同类型的农民认同与行动单元的内部组织结构、集体行动能力等有所不同。不同地区的农民产生不同的认同与行动结构，很大程度上源于农业生产方式上的差异。如北方地区旱作物种植和降水稀少造成井灌发达，由此发育出一定规模的家族组织，南方地区水稻种植和平原地区形成应对排涝为主的基层组织，成都平原在都江堰水系灌溉上发育出范围更大的基层组织结构，西北干旱地区村庄之间为分配水源而形成的基层治理秩序，等等。总的来说，在农业公共生产活动中发育出配套的基层组织形态，超过农民家庭之上的认同与行动单元构成影响乡村社会秩序的基本结构。
三是农业生活方式与村庄熟人社会的规范性。熟人社会构成“乡土中国”的底层形态。村庄熟人社会具有三个特点，一是长期高频度交往所形成的“熟悉”，即知根知底，二是高密度的社会资本，如人情、面子，三是村庄具有道德规范和公共规则，即熟人社会具备价值生产能力和道德评判能力。村庄内生秩序维系能力的强弱，可通过“熟悉”程度、社会资本密度和价值生产能力三个指标去衡量。村庄熟人社会的规范性程度越高，对越轨者的制裁能力和对村庄公共事业中“搭便车”行为的约束力越强，村庄治理就越是容易生成。
村庄熟人社会的规范性不仅以抽象方式存在于农民意识中，而且外化为仪式、习俗、话语、象征等。村庄不仅是物质空间，也是仪式象征空间，这些仪式象征活动守护和再生产出村庄公共秩序。以农村白事为例。抬棺是农村白事中的最重要活动，各地农村的民间习俗都规定逝者的直系和旁系亲属不能参加抬棺。农村抬棺一般需要八个人。这就意味着所有家庭操办白事都要依靠其他村民的帮助。每个人都要经历死亡，每个家庭都有长辈，迟早都会操办白事。抬馆这一习俗构成村庄对每个家庭的严格约束，每个家族无论多大多强，在村庄生活中都不能恃强凌弱，否则其他家族可通过不参加抬馆行为来报复。我们在晋南某地调查发现，当地抬馆没有提前安排人的习俗，出殡当日早晨，村庄青壮年人自动去帮忙。有些家庭平时为人不好，名声很差，等到老人出殡时，村民自觉不来帮忙抬馆，构成对主家的严厉惩罚。
诸如此类的民间习俗很多，它们是传统农业时代小农家庭在村庄范围形成稳定合作秩序的纽带。传统的村庄习俗很多与农业生产方式直接相关。总的来说，农民长期生活的村庄作为一种公共组织具备对个体的约束力，村庄熟人社会具有规则性和规范性，村庄不是个体想进则进、想离开就离开的自由之地。“生与斯、死于斯”让村庄具备对个体的强制力。
四是“不走极端”的个体行为理性。村庄熟人社会不仅是一种组织结构，而且内化为农民的心理习惯。农业生产周而复始、缺乏冒险和投机，农民长期在村庄中生活，被村庄规则约束，濡化心理习惯，造就了农民“不走极端”的行为理性。在农业时代，农民绝大部分的生命时光在村庄中度过，村庄之外的生存机会很少，很少有人能够走出村庄之外的世界。农民在村庄生活中，必须遵循人情规则，村庄中的算账不能太清楚，与人交往要学会亏钱，懂得“难得糊涂”和“吃亏是福”，等等。在传统农业时代，土地搬不走，村庄生活因此不可被替代，农民有了长远的预期，做人做事因而不会太极端。“不走极端”的背后是人情、预期、回报和情感。“不走极端”让公共事务合作变得稳定，发生矛盾时具有调解、妥协的空间。
三、改革开放以来的乡村去农业化
前文描述的是传统时期农业生产活动对乡村秩序的建构。小农生产方式具有顽强的生命力，时至今日，小农文化传统依然弥漫在乡村生活中。党的十九大报告提出，推进小农户与现代农业的有机衔接。小规模家庭经营依然构成当下和未来较长一段时期我国农业生产经营的基本形态之一。尽管如此，农业生产方式和乡土文化在现代化洪流中也发生了深刻的变化。新中国成立之后，通过合作化运动，农村建立起高度组织化的农业集体生产模式，小农经营方式一度中断。改革开放后，经过农业经营体制改革，农村恢复家庭作为农业生产经营的基本单元。改革开放以来，在工业化、城镇化等外力作用下，“人均一亩三分地”的小农家庭经营受到了巨大冲击，由此引发村庄去农业化进程。本节讨论改革开放以来村庄去农业化的过程。
改革开放后，基于联产承包责任制所形成的农业家庭经营形态，与传统时期的小农经营方式，存在若干不同。传统时期的小农生产是建立在土地私有制的基础上，农民家庭承包经营是建立在土地集体所有制基础上，二者存在性质差异。在实施家庭联产包责任制初期，中央就对此作出区分，如1983年中央一号文件中指出，“分户承包它和过去小私有的个体经济有着本质的区别，不应混同”，联产承包责任制下的家庭经营“是一种新型的家庭经济”。改革开放之后的家庭承包经营是作为社会主义合作经营的一个层次而存在的。国家选择将土地承包到户经营，目的是提高农业生产经营效率，而不是恢复传统的土地产权形态。家庭承包经营有利于提高农民的积极性，但是也存在分散经营与农业公共生产环节的矛盾。针对一家一户“办不好和不好办”的问题，国家要求集体发挥统筹经营功能，由此形成家庭经营与集体统筹经营共同发挥作用的农业双层经营体制。
上世纪八十年代初期，随着家庭联产承包责任制的全面推广，全国95%以上的村庄都走向了家庭经营。当时，农业之外的就业机会很少，农民家庭收入主要来自于农业，农业维持着户户经营的小规模形态。这一形态随着城镇化与工业化的推进而被打破。
上世纪捌玖十年代，我国东部沿海一些地区利用区位优势和社队企业基础发展集体企业，率先启动乡村工业化。最典型的是苏南地区。改革开放后，苏南地区的乡镇企业蓬勃发展，村办镇办企业是农民组织起来参与市场经济的一种经营形式。乡镇企业曾一度占据我国工业经济的半壁江山。乡镇企业新兴发展吸纳了大量农村劳动力，在苏南等地农民形成了“离土不离乡”的就业形态。农民从土地中解放出来之后，这些先发工业化地区发挥集体土地所有制优势，将土地承包经营权收归集体，实现土地要素的重新配置。
在国家实施第二轮土地承包之前，农村土地承包方式没有法定化，在国家大的政策框架下，各地农民自主决定土地承包方案，这为先发工业化地区的土地要素优化重新配置提供了政策空间。比较典型的包括长三角一些地区的“反租倒包”和珠三角地区的“土地股份合作社”。以苏南地区为例，随着农民“离土”规模增加，部分村庄将土地收归集体，变成“机动地”，对外发包，农户只保留少量的“口粮田”，促进土地向种田能手集中。1992年左右，广东南海地区最先试行“土地股份合作社”，后在珠三角地区推广。为了适应工业化发展要求，珠三角地区农民将土地重新集中到集体土地合作社，土地承包经营权变成股权，土地收归集体之后，一部分用于工业开发，剩下的耕地部分向专业户发包。
工业化改变了农村劳动力的就业方式，进而改变农民与土地的关系以及农业生产。乡镇企业于上世纪九十年代中后期回落，以乡镇企业为基本形态的乡村工业化集中在局部地区，由此带来的村庄去农业化趋势主要局限于沿海部分地区。一直到2000年之前，我国广大中西部地区的乡村秩序依然以农业为中心展开。乡村普遍的去农业化趋势发生于2000年之后。2001年我国正式加入WTO，中国深度参与全球分工，我国工业化与城镇化的速度加快。在此背景下，广大中西部地区出现了农民工潮，农村青壮年劳动力大规模外出务工，进而推动农业生产经营方式快速的变化。在农村劳动力重新配置的此背景下，国家“三农”政策开始提出创新农业经营体系。
工业化、城镇化对农村人口的大量吸纳构成村庄去农业化的基本动力。统计显示，2020年全国农民工总量28560万人，包括外出农民工16959万人、本地农民工11601万人，其中，年末在城镇居住的进城农民工为13101万人。村庄去农业化在微观层面表现为，农业收入在农民家庭收入中占比的持续降低。2015年农村居民可支配收入中工资性收入首次超过经营性收入，变成农民家庭第一收入来源，2020年农村居民可支配收入16020.7元，经营性收入为5762.2，占比下降至35.9%。工业化不仅改变农民的就业方式，而且还推动城镇化发展，这进一步切断农民与农业生产的关系。改革开放至今，农民外出务工已至少经历了两代人的更替，农村人口迁移从早期的劳动力转移逐步向农民市民化的方向迈进。也就是说，越来越多的农民不仅在职业形态上脱离农业生产，而且在居住空间、生活方式和思想观念上逐步与乡村切割。改革开放四十年间，伴随着从局部乡村工业化到大规模的农村劳动力转移，再到城镇化推进，乡村去农业化的范围与程度逐步加大。
结合改革开放以来的乡村变迁历程来看，村庄去农业化可概括为三个方面：
一是人地分离与土地流转。土地是农业基本生产资料，也是农民的基本生活来源。改革开放后，农业之外的就业机会增加，农民开始与土地分离。农村第二轮土地承包之后，国家推行“生不增、死不减”政策，规定土地承包期限“三十年不变”，国家禁止集体经济组织调整土地。土地承包关系被锁定之后，农村土地要素的重新配置以土地流转的方式实现。按照《农村土地承包法》规定，土地流转包括互换、转让、出租（转包）、入股四种形式。在实践过程中，农民流转土地经历了两个阶段，一是早期的自发土地流转，二是政府干预下的规范化土地流转。
土地流转的阶段变化反映乡村去农业化的程度加深。第二轮土地承包之前，局部农村地区就出现了农民就业转移的情况，部分较早进入市场就业的农民，退出农业生产，将土地返还给集体经济组织，解除土地承包关系，集体通过土地调整解决要素重新配置问题。到上世纪九十年代中期以后，农民就业分化的情况越来显著，农村劳动力转移与第二轮土地承包关系的固定化产生矛盾，一部分退出农业生产的农户，将土地转交给其他农户耕种，形成私下的土地流转。这种私下自发土地流转以口头协商为主，土地流转费低甚至是无偿，流转关系不稳定。早期向外流转土地的农户，由于对城市工作的预期不稳定，因此保留随时收回土地的权利。农民将土地当做进城的“退路”。到了2000年之后，国家逐步开始积极推行农业经营体系创新，出现打破传统农业经营体系的政策导向，各地开始推行正规化的土地流转。正规化的土地流转是在原承包户与流转主体之间建立正规合约，流转关系受法律保护。正规化的土地流转一般周期长、土地流转费用较高。正规化的土地流转受到政府的引导和监管，随后中央推行土地“三权分置”改革，尝试将土地经营权变成一项独立权利，以解决土地流转中出现的各种矛盾。再次过程中，一些地区基层政府建立农村产权交易，将土地流转放在交易所中操作。
土地流转规模越来越大是乡村去农业化的直接反映。农业农村部的一项信息公开显示，“目前，全国已有1239个县（市、区）、18731个乡镇建立农村土地经营权流转市场（服务中心），为流转双方提供政策咨询、信息发布、合同签订等服务，全国土地经营权流转面积5.55亿亩。”我国东部地区由于工业化与城镇化水平更高，乡村去农业化更加彻底，一些地区土地流转几乎达到百分之百，如大力发展家庭农村的上海松江区某些乡镇。
二是职业农民的兴起。伴随人地分离和土地流转推进，农业经营主体的构成发生变化。在传统时期和改革开放初期，农民作为乡村的主体，具有职业身份的内涵。当前，随着就业方式变化和农村人口向城市迁移，大部分“农民”不再从事农业生产活动，“农民”剩下户口登记意义。与之相关，大量的新型农业经营主体出现，其中一部分是由传统的小农升级而成，还有一部分为工商资本。各种新型经营主体的行为逻辑与传统小农不同，传统小农以“糊口”为主，新型经营主体追求利润回报最大化。各种类型的新型经营主体可称作为“职业农民”，即进行土地流转、利用新技术、依靠资本投入和面向市场的专业化经营者。
我们在基层调查发现，相当一部分职业农民由外地人组成，他们在市场中购买社会化服务，而不是在村庄熟人社会中的寻求互助合作，职业农民所从事的农业生产活动高度嵌入市场体系，与乡村社会脱嵌。随着土地流转规模的逐步扩大，传统的小农将逐步被新型经营主体替代，农业生产经营活动也将从过去的包含经济、文化和道德的“总体性活动”，逐步蜕变为纯粹的市场经济活动，去农业化进程在微观层面乡村社会和乡村生活。
三是村庄变成纯粹的生活单元。生产是生活的基础，传统的村庄首先是一个生产空间，然后才是生活空间。传统村庄的空间布局、公共设施建设、村庄公共规则设置、认同与行动单元建构、仪式活动安排等多与农业生产活动密切相关。农民在村庄中完成农业生产活动，农民依托村庄解决一家一户办“办不好和不好办”的农业公共事务，农业生产构成村庄生活的底色。当前，相当一部分农民脱离农业生产，村庄变成了单纯的生活空间。尤其是在沿海地区，一些村庄的土地全部流转，在村生活的人与农业生产没有关系，青壮年在附近工厂上班早出晚归，老年人在村庄休闲，村庄形态与城市小区生活趋同。
以上是从农业生产方式及其对农民生活影响的角度，呈现的是改革开放以来的乡村变化的总体趋势。农业和农村变化是由我国经济社会发展总体形势带动。改革开放后，我国经济发展首先从东部沿海地区启动，东部地区的工业化和城镇化速度和水平显著高于中西部地区，形成当前我国东中西不平衡发展局面。一般来说，经济发展水平越高地区的土地流转和农民离农程度越高。我国东部沿海地区农村人地分离程度最高，“家庭农场”、土地股份合作社等一些新型农业经营方式首先是在东部地区探索形成，再向中西部地区推开。与之同步，东部地区农民分化程度更高，以及村庄生活化色彩更加明显。在城镇化和工业化不断推进的大趋势下，乡村去农业化的总体方式具有一致性，不同地区存在细节差异，但不影响本文的总体判断。
四、去农业化对乡村治理的影响
乡村去农业化不是说农业本身不重要，也不是指农业规模缩小，而是指农业生产经营方式变化所引发的乡村社会秩序变化。传统时期，农民在村庄中完成农业生产活动，在农业公共活动中形成互助合作关系，通过农业生产构建出基层社会秩序。改革开放后，国家通过家庭联产承包责任制恢复家庭经营方式，面对小规模分散经营的天然不足，国家确立统分结合的双层经营体制，农业生产不仅是乡村治理的中心工作，而且构成政府和基层组织进入乡村社会和组织动员农民的基本通道。村庄去农业化进程改变了乡村基本秩序并影响乡村治理。
一是改变乡村治理内容。长期以来，农业工作是乡村治理的重点。取消农业税费之前，乡村干部不仅要替国家完成农业税征缴工作，而且要组织农民进行共同生产和开展农业基础设施建设，以确保农业增产和农民增收，在此基础上才能顺利完善“三提五统”收缴。农村税费改革之后，“三提五统”被取消，乡村基层组织的运转成本逐步由国家财政负担，2005年中央宣布全面取消农业税，农业工作的调整为“以工补农”，基层农业工作的重点是落实国家支农惠农政策和承接资金输入。在此背景下，国家进一步推行农业经营体系创新政策，加速乡村去农业化的进程。一些地区地方政府曾强力推行土地流转，大力引入工商资本下乡，扶持资本排斥小农。站在基层的角度看，政府与千家万户的小农打交道成本很高，推行土地流转可避免不少麻烦，政府了实现“地方便利化治理”而推动农业规模化经营。工业化、城镇化与政府政策引导相叠加，加速乡村去农业化，农业在基层工作中走向边缘化。
二是改变乡村治理机制。农业时代的乡村工作不仅主要是围绕着农业治理展开的，而且通过农业工作塑造了基层工作机制。乡村去农业化后，乡村治理的重点转为农民生活治理。农业治理的重点是国家提供农业公益性服务和公共品，在此过程中，乡村需要将千家万户分散的小农组织起来，生活治理主要是为个体创造良好环境和基本公共服务，农业治理需要完成对农民的组织动员工作，生活治理则以单向的服务为主。尤其是取消农业税之后，由于国家不再从农民收钱，乡村干部丧失与农民的制度化联系，基层政权走向“悬浮”。李昌平回忆农业时代作为乡村基本工作方法的“结平衡账”，即集体基于土地承包与每个农户形成账目关系，每年农民应当从集体分配多少以及上缴集体多少，在账目上反映的一清二楚。“结平衡账”强化了农民的集体观念，塑造村庄治理的实体性，构建了农民的权利义务观念。当前，乡村走向生活治理，国家一味地向农民提供服务和福利，农民对集体的义务感淡化，基层普遍存在着农民“只讲权利不讲责任”的现象。
三是改变乡村社会的主体构成。改革开放后，随着“政社合一”的人民公社体制取消，农业上实施家庭联产承包责任制，治理上选择了村民自治体制。所谓村民自治是指农民组成群众自治组织来进行公共事务管理，其中，最重要的一点是进行农业公共品自我供给。“分田到户”后，农民面临着农业公共生产环节上的困扰，关于最早诞生村民委员会制度的广西自自治区宜山县合寨村的一项梳理表明，当时农民成立村民委员会的初衷是解决“水库灌溉管理”等现实问题。也就是说，农业生产的公共需求构成激活村民自治体制的基本动力。反过来，农民在组织农业公共品供给的过程中，锻造了集体行动能力和基层民主治理能力，村民自我管理能力进而延伸到村庄秩序的其他方面，构成村民自治这一基本模式。统一的利益诉求是农民达成集体行动的基本条件。乡村去农业化进程打破农民之间的利益统一性，造成村庄公共治理能力的弱化。东部沿海发达地区的部分村庄彻底脱离农业生产，村庄生活高度社区化，农民在市场中赚钱和从市场中消费，村庄公共生活衰落。中西部地区村庄的去农业化程度逐步加深，部分农民流转土地，部分家庭维持“老人农业”形态，村庄中既有本地“中农”，也有下乡的工商资本，不同主体的利益诉求不同，村庄集体行动能力变弱。乡村去农业化进程造成农民分化和农业经营方式多元化，这不仅影响农业公共品供给上的合作，而且还造成农民其他方面合作能力的整体下降。
四是改变农民的行动逻辑。在传统农业时期，农民对于村庄具有长远预期，在此基础上形成了农民“人情取向”和“不走极端”的行动逻辑。在乡村去农业化的背景下，农民分化为在村农民、进城农民、完成城镇化农民等不同群体。以中西部地区为例，从我们调查的情况来看，一些村庄超过40%的农民在外购房，其中的一部分人在城市获得稳定职业和迁出农业户口，属于完成城镇化的农民。除此之外，还有大部分的农民处在城镇化过程中，他们往返于城乡之间，这部分农民外出务工的目的是为了积累进城资源。再者，每个村庄中还有一部分农民完全依赖于农业，包括两类，一类是流转土地而达到一定规模的专业种植户，另一类是依靠自家土地的贫困户。上述每种类型农民与土地的关系以及他们村庄关系都存在差异，每个群体的利益诉求和预期不同。去农业化越彻底地区的农民分化程度越高，他们对于村庄的预期越短，农民行为变得越是“个体化”和“经济理性”。与之相关，农民自我组织动员能力和内部合作能力越弱。总的来说，去农业化会降低乡村内生秩序供给能力，相应地对国家外生秩序供给的需求同步增加。
五、重建乡村治理的基础秩序
在现代化进程中，中国乡村正在经历着“千年未有之巨变”，不可逆的去农业化进程对乡村秩序产生了根本影响，构成基层巨变的重要方面。国家推动乡村治理现代化，包含两层内涵，一是用现代化技术、现代方法去改造乡村治理体系，进而提升乡村治理能力，第二层内涵是用治理方式手段和治理方式的创新，来应对乡村社会巨变。本文从第二层面来理解乡村治理问题。乡村治理现代化必须要回应乡村巨变和村庄去农业化的事实。乡村治理改革，除了要优化治理体制和治理方法之外，还要直面乡村去农业化的趋势，重塑乡村治理的基础秩序。
农业生产方式和经营方式变迁构成当前中国发展的巨大“社会事实”。对其讨论，除了要关注粮食安全、农民收入构成等“经济”问题之外，还要进一步透视农业转型对整个基层社会秩序的影响。我国是农业大国，中国的文化和社会根基与农业生产方式密切相关。农业变迁不仅涉及生产力、生产关系的变化问题，还推动着社会关系和社会秩序的重构。农业转型带来的影响十分深远，不过，本文是在比较具体的层面讨论这一问题。本文认为，特定的农业生产方式会生发出特定的乡村社会秩序形态和人际关联方式。当一家一户为基本单元的生产方式随着土地流转而逐步消失之后，建立在传统人地关系和小农合作基础上的基层社会秩序会发生根本性变化，且深刻影响基层组织运行和乡村治理工作开展。改革开放后形成的统分结合双层经营体制，既是对农业经营方式的概括，也是对乡村秩序形态的描述。未来的乡村治理必须建立在去农业化这一“经济基础”之上。
乡村去农业化进程与工业化、城镇化等宏观背景相关，结合我国现代化的总体发展趋势来看，重建乡村治理的基础秩序，可从下面四个方面入手。
一是区分“农民”。乡村去农业化造成农民“身份”内涵的变化。基于农民与农业和村庄的关系，可分为利益在村农民、价值在村农民和权利在村农民。所谓利益在村农民，主要是指继续从事农业生产，且家庭收入主要来自于农业经营的农民。价值在村农民是指，已经完成城镇化和将村庄当做“乡愁”的那部分农民。权利在村农民是指，经过土地确权和集体产权制度改革之后，在村庄保留土地权利和集体股权，但彻底脱离农业生产并且切断与村庄日常联系的那部分农民。其中，第一代进城农民大部分保留与村庄的价值和情感联系，实现城镇化的第二代子弟对乡村的感情淡化，只保留村庄权利。权利在村和价值在村的农民，很多时候不关心村庄生产生活秩序的改善，他们却保留集体成员资格和村庄权利，成为村庄公共治理中的消极力量甚至负面力量。利益在村的农民依赖农业生产，他们关心村庄面貌改善，是村庄公共治理的促进力量，这部分人应当成为村庄治理的主体。
乡村治理要将强化利益在村农民的地位。调查发现，各地农村自发形成一批流转土地、从事多种经营的“中农”群体，他们利益在乡村，家庭收入不低于外出务工，属于在村农民的精英。这批人不仅具有较高的文化水平，社交能力强，而且是村庄红白事操持者。“中农”群体构成村组干部的重要人选。政策上要支持“中农”群体任职村干部。
另外，还要解决基层组织建设与乡村经济基础适配问题。当前农村发展党员倾向于将高学历、年轻化的群众作为重点发展对象。需要注意的是，农村就业机会十分有限，很多高学历的年轻党员最终是会选择进城，这造成基层组织建设不力。发展农村党员可适当考虑利益在村的农民群体。
再者，谨慎对待“能人治村”。在乡村振兴背景下，一些地区吸引经济能人返乡担任村主职干部。调查发现，不少企业老板返乡的目的是从事村庄经营，与农民争地争利，造成基层矛盾。在乡村去农业化的大背景下，乡土文化走向淡化，利益在村而非价值在村构成一些人返乡的原初动力。乡村振兴离不开国家和基层组织，能人治村背后彰显的是私人社会力量，“新乡贤”话语不可过度宣传。
二是重建村庄公共治理机制。去农业化造成村庄公共治理机制缺失，由于不需要集体统筹经营以及农业生产上的互助合作，部分农民彻底退出公共生活领域。乡村去农业化将小农传统中的“分散性”一面放大，乡村秩序被私人生活逻辑主导。去农业的村庄变成纯粹的生活单元，村民“谁也不求谁”，人际关系被私密和隐私原则主导，村庄变成了“陌生的熟人”社会。村庄由于缺乏农民的自我组织能力，造成国家资源下乡效率低。去农业化后的乡村治理重点是生活治理，提升乡村治理效率的重点是在日常生活领域重建村庄公共治理机制。
人地关系重构提供了重建村庄公共性的机会。土地即利益，农村土地属于集体所有，土地利益因而具有公共性。在去农业化的背景下，集体土地的使用权必须向少数经营者配置，经营者获得土地权利，需要集体组织支出流转费。利益土地“三权分置”制度框架，不耕种土地的农户可将“承包权”交给集体处置，集体承接国家资源进行土地整治，改善土地耕作条件、提升地力、实现小块并大块，然后再统一对外发包，放活土地“经营权”。这一过程包含着集体土地利益的重新分配，因而产生广泛的社会动员。土地属于集体所有，要按照村民自治原则行使土地使用权，鼓励农民通过民主程序开展土地流转、土地整治等，村民通过“少数服从多数”原则决定资源使用，形成村庄公共秩序。这不仅有助于提升土地资源配置效率，而且在集体土地权利行使的过程中，强化农民的公共意识，形塑出村庄治理能力。
三是选择养老和文化建设作为乡村振兴战略重点。党的十九大确定乡村振兴为解决“三农”问题的总抓手，目标是推动农业农村全面现代化。本文所讨论的乡村去农业化，主要从农民与农业关系的角度讨论农业生产经营方式转型，单纯就农业本身来说，农业不仅十分重要，而且我国大部分农村地区在未来很长时期依然是以农业为主，且粮食种植是农业的主要形态。乡村振兴要分类推进，少数资源禀赋好和城市近郊地区农村，可适当开展一些乡村经营性活动，而绝大部分地区的乡村需定位为满足基本生产生活秩序的底线建设。对于占全国农村绝对多数的一般农业型地区来说，乡村振兴包括两个重点领域，一是回应去农业化造成的村庄空心化问题，二是扭转去农业化带来的乡村文化衰败趋势。
农业属于经济基础，乡村去农业化本质是农业生产剩余不足，造成人口自动流出。广大中西部地区的乡村去农业化与人口垮区域转移同时出现，空心化的村庄以老年人为主，乡村振兴应重点回应农村空心化、老龄化问题。与之相关的另外一个重要问题是乡村文化建设。去农业化引发乡土文化衰败，造成农村老年人生活缺乏文化价值依托，乡村振兴应重点加强村庄公共文化建设，增强农民的价值体验。
四是发挥农村集体制度功能。在现代化进程中，农业转型、乡村人口流失和农村相对衰败，是社会发展的一般规律。同样具有农耕文化传统的日本、韩国等东亚国家，也曾经历过乡村基层社会秩序的重构。日本和韩国曾投入大量的政府资金进行乡村建设。与日本和韩国不同，我国农村土地属于集体所有，并在此基础上建立了健全的集体经济组织。我国进行乡村秩序重建要发挥集体所有制功能，抓住人地分离趋势，重建村社组织。具体操作上，将已经城镇化农民的土地权利虚化，引导那部分退出农业生产和离开村庄的农民，将土地权利置换为股权或收益权，由农村集体经济组织进行土地资源再配置，解决权利在村而利益不在村农民对乡村治理的影响。对比来看，日本和韩国属于土地私有制，村庄无权让不在村人口退出土地权利，由此产生一大批“不在村地主”，严重影响农业现代化和基层社会秩序建设。利用集体所有制，可突破土地市场化流转困境，促进土地适度规模经营，促进农业人口与土地的合理搭配，实现小农户与现代农业的有机衔接。
